企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則 國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則 管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引 政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)用指南 政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則 企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)用指南 內(nèi)部控制規(guī)范 保險(xiǎn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則
資產(chǎn)評(píng)估 財(cái)稅縱橫 智能人才認(rèn)證 注冊(cè)會(huì)計(jì)師 智能財(cái)會(huì) 澳洲會(huì)計(jì)師 國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì) 英國(guó)會(huì)計(jì)師
涉稅風(fēng)險(xiǎn) 減稅降費(fèi) 增值稅 契稅 稅務(wù)會(huì)計(jì) 稅收征收管理 注冊(cè)稅務(wù)師 稅務(wù)師 納稅征收 政府理財(cái) 協(xié)助應(yīng)對(duì)稅務(wù)稽查 高管稅務(wù)籌劃及員工激勵(lì) 稅務(wù)爭(zhēng)議解決 國(guó)際稅收 PPP專欄
教育財(cái)會(huì) 管理會(huì)計(jì)政策 管理會(huì)計(jì) MPAcc 金融會(huì)計(jì) 財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì) 商業(yè)會(huì)計(jì) 建工會(huì)計(jì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì) 事業(yè)單位會(huì)計(jì) 破產(chǎn)會(huì)計(jì) 農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)
財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是中央為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控、紓解企業(yè)困難、保障基本民生作出的重大決策部署,特指按照國(guó)務(wù)院部署納入直達(dá)機(jī)制管理、實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金。2020 年,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求擴(kuò)大直達(dá)資金范圍,建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制。2022 年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制,加強(qiáng)資金管理和監(jiān)控。鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金有其特殊性及緊迫性,財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管涉及理念、體制與機(jī)制創(chuàng)新,有效融合凸顯工具理性的績(jī)效審計(jì)與強(qiáng)化價(jià)值理性的績(jī)效評(píng)價(jià),實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)管功能的互補(bǔ)互證是創(chuàng)新監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)選擇。
財(cái)政既是國(guó)家治理的基礎(chǔ)條件和重要支柱,也是化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分等結(jié)構(gòu)性難題的價(jià)值工具。在后疫情時(shí)代,面對(duì)新常態(tài)、非常態(tài)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境,為強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,中央多次提出要“過(guò)緊日子”“把錢花在刀刃上”,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),壓減非剛性、非重點(diǎn)、非必要支出。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既是國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略,也是財(cái)政投入的剛性要求和重點(diǎn)領(lǐng)域。據(jù)初步測(cè)算,“未來(lái)五年,落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的重點(diǎn)任務(wù),總體投入大約在7 萬(wàn)億以上”[1]。不過(guò),從現(xiàn)實(shí)狀況分析,這項(xiàng)龐大的財(cái)政開支面對(duì)新的矛盾:一是財(cái)政投入“只增不減”與財(cái)政收支“緊平衡”。受國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響,有學(xué)者預(yù)測(cè)未來(lái)五年我國(guó)財(cái)政收入總額將表現(xiàn)出低水平運(yùn)行態(tài)勢(shì),但財(cái)政支出持續(xù)擴(kuò)張情勢(shì)并未削減[2]。例如,針對(duì)涉農(nóng)領(lǐng)域,財(cái)政投入力度持續(xù)加大,2018—2021 年,全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排農(nóng)林水支出約9 萬(wàn)億元①;2020—2022 年,中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金3,772 億元,同時(shí),自2020 年起財(cái)政直達(dá)資金的范圍與規(guī)模亦呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。二是直達(dá)資金分配功能弱化與相關(guān)主體管理職責(zé)模糊化。中央資金直達(dá)基層,雖然縮短了委托代理鏈,減少了再分配引致的資源分配不均和低效問(wèn)題[3],但地方“中間層”政府被弱化的再分配功能以及各相關(guān)主體間不夠清晰的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任使得資金監(jiān)管充滿挑戰(zhàn)。受制于基層政府對(duì)直達(dá)資金的認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)控能力不足,加之各地情況復(fù)雜多樣,直達(dá)資金撥付和分配管理難以同步,甚至出現(xiàn)滯留國(guó)庫(kù)的現(xiàn)象。
財(cái)政資金監(jiān)管是財(cái)政治理的重要內(nèi)容。在目前眾多的監(jiān)管手段與工具中,績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)居于重要地位,發(fā)揮核心作用。如何針對(duì)鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的特點(diǎn),直面目前存在的普遍性問(wèn)題和矛盾,優(yōu)化監(jiān)管方式、強(qiáng)化監(jiān)管力度、提高監(jiān)管效率、減輕基層負(fù)擔(dān)和創(chuàng)新監(jiān)管模式等既是重要的現(xiàn)實(shí)難題,又為學(xué)界研究提出新的要求。我們認(rèn)為,問(wèn)題的癥結(jié)在于:在多種約束條件下,如何實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)功能的互補(bǔ)互證。由此,本研究嘗試以率先采用財(cái)政資金直達(dá)模式的G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)財(cái)政資金為例,運(yùn)用規(guī)范性與實(shí)證性相結(jié)合的分析方法,構(gòu)建宏觀—決策績(jī)效、中觀—監(jiān)督績(jī)效、微觀—使用績(jī)效的層次層級(jí)矩陣結(jié)構(gòu)分析框架,比較與探究?jī)煞N監(jiān)管手段的內(nèi)在關(guān)系,尋求二者的適配空間與融洽場(chǎng)域,為完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制,驅(qū)動(dòng)財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效最大化提供理論視角和政策建議。
績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。績(jī)效審計(jì)是確保受托責(zé)任有效履行的控制機(jī)制。19 世紀(jì)以來(lái),西方國(guó)家先后建立了審計(jì)的權(quán)威機(jī)構(gòu),以監(jiān)督政府財(cái)政收支的合規(guī)合法性為基點(diǎn)。相關(guān)研究大體以1986 年國(guó)際最高審計(jì)機(jī)關(guān)(INTOSAI)提出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性(“3E”審計(jì))為參照,在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展至包含環(huán)境性和公平性的“5E”審計(jì)?,F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)由傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)拓展到績(jī)效審計(jì),審計(jì)的視野逐漸延伸到了公共資源管理的完整鏈條[4]。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制,專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象為資金使用者、管理者和監(jiān)督者,資金本身只是評(píng)價(jià)載體[5],但在實(shí)踐中,績(jī)效評(píng)價(jià)普遍具有審計(jì)化傾向。有學(xué)者認(rèn)為,績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式上的重疊性導(dǎo)致二者功能定位不清、重復(fù)評(píng)價(jià)、結(jié)果雷同等問(wèn)題[6]。全面實(shí)施績(jī)效管理客觀上要求協(xié)同審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)功能,使預(yù)算監(jiān)督能夠有效評(píng)價(jià)政府的績(jī)效結(jié)果與管理效能[7]。
現(xiàn)代監(jiān)管體系是國(guó)家治理體系的組成部分,監(jiān)管治理更加有效的關(guān)鍵在于政府決策與問(wèn)責(zé)機(jī)制更加完善[8]。學(xué)界對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的研究尚處于起步階段,李亞斌認(rèn)為,審計(jì)監(jiān)督實(shí)效化對(duì)地方治理能力的提升具有促進(jìn)作用[9]。從涉農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看,多頭決策、分割管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重[10]。對(duì)財(cái)政直達(dá)資金的審計(jì)則主要聚焦分配、撥付、使用、管理等環(huán)節(jié)[11],存在的問(wèn)題主要包括資金閑置、違規(guī)使用、監(jiān)管不嚴(yán)[12]、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)與規(guī)劃不銜接、政策落實(shí)不到位[13]等。也有學(xué)者認(rèn)為,扶貧資金支出績(jī)效損失源于績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)失靈,因?yàn)檎?jī)效生產(chǎn)過(guò)程中的公共價(jià)值鏈出現(xiàn)斷裂或偏軌,所以最終導(dǎo)致政府產(chǎn)出與結(jié)果的差距[14]。
作為一種創(chuàng)新機(jī)制,財(cái)政資金直達(dá)基層用款機(jī)構(gòu),“一竿子到底”打通資金分配渠道,壓縮了逐級(jí)下?lián)艿臏魰r(shí)間,減少了資金挪用的風(fēng)險(xiǎn),有效地推動(dòng)了財(cái)政政策的提質(zhì)增效。與此同時(shí),“直達(dá)”資金繞過(guò)部分地方監(jiān)管部門,也帶來(lái)了監(jiān)管責(zé)任如何界定、資金績(jī)效如何提升等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,本質(zhì)上可視為“技術(shù)應(yīng)用”與“制度重構(gòu)”之間形成的新矛盾[15]。從既有研究來(lái)看,學(xué)界較多關(guān)注績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立功能,較少涉及二者互補(bǔ)互證耦合關(guān)系的比較分析以及這種關(guān)系對(duì)直達(dá)資金績(jī)效的影響,有意無(wú)意淡化了項(xiàng)目決策的科學(xué)性與目標(biāo)的合理性。正視這種現(xiàn)狀,本研究嘗試以實(shí)踐案例為藍(lán)本,從監(jiān)管模式創(chuàng)新的視角,基于驅(qū)動(dòng)直達(dá)資金績(jī)效最大化目的,探討鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金有效有為監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑。
互補(bǔ)互證是推動(dòng)整體效能提升的結(jié)構(gòu)性變革動(dòng)力?;パa(bǔ)針對(duì)差異性,強(qiáng)調(diào)不同要素或系統(tǒng)間功能的互相補(bǔ)充,以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的完整性,指向效度;互證針對(duì)相似性,著重不同要素或系統(tǒng)間測(cè)量結(jié)果的相互印證,以降低績(jī)效測(cè)量的誤差,指向信度。鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)以直達(dá)資金所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目或用途為載體,按照“監(jiān)督—評(píng)價(jià)—防御”的邏輯進(jìn)路,對(duì)被審計(jì)單位資金分配、管理、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的活動(dòng),旨在對(duì)公共部門履職的合規(guī)合法性和政策的落實(shí)效果進(jìn)行鑒證,從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理控制???jī)效評(píng)價(jià)針對(duì)直達(dá)資金立項(xiàng)決策、目標(biāo)設(shè)置、使用規(guī)則等整體性問(wèn)題,從前期投入、過(guò)程管理、產(chǎn)出結(jié)果與社會(huì)影響(社會(huì)公平與公眾滿意)等維度進(jìn)行綜合測(cè)量與評(píng)判,旨在強(qiáng)化組織內(nèi)部主體責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),檢驗(yàn)政府內(nèi)部與外部的關(guān)系。概而言之,績(jī)效生成涉及關(guān)鍵要素的因果關(guān)系和層次間的隸屬關(guān)系,作為資金監(jiān)管的手段,績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)在功能定位、監(jiān)管范圍、程序依據(jù)、引導(dǎo)約束等方面呈現(xiàn)出互補(bǔ)互證的耦合關(guān)系。據(jù)此本研究構(gòu)建了一個(gè)分析框架(如圖1 所示),以區(qū)分績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的集聚樣態(tài)和異質(zhì)特征,進(jìn)而驗(yàn)證二者的互補(bǔ)互證關(guān)系。具體來(lái)說(shuō):
圖1 鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯關(guān)系
一是決策績(jī)效。決策績(jī)效是最重要的績(jī)效。財(cái)政直達(dá)資金的績(jī)效管理基于宏觀政策及戰(zhàn)略任務(wù),評(píng)價(jià)體現(xiàn)自上而下的縱向約束。在目標(biāo)任務(wù)分解下沉的過(guò)程中,除了對(duì)規(guī)定任務(wù)的決策規(guī)劃以外,決策還呈現(xiàn)出差異性的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)。為避免壓力傳導(dǎo)引致的層級(jí)目標(biāo)異變,需對(duì)決策內(nèi)容及程序進(jìn)行評(píng)價(jià),包括決策論證的民主性和合法性、目標(biāo)設(shè)置的合理性和可行性、信息的透明度以及鄉(xiāng)村振興直達(dá)資金分配規(guī)劃與資金管理辦法的科學(xué)性等。
二是監(jiān)督績(jī)效。約翰·穆勒認(rèn)為,在各種監(jiān)督中,預(yù)算監(jiān)督是有效的監(jiān)督[16]?;诮∪F(xiàn)代預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)要求,鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效管理折射預(yù)算民主的內(nèi)在屬性。直達(dá)資金直接從中央或省級(jí)撥付至基層,“中間層”如何督促指導(dǎo)基層落實(shí)政策任務(wù)、消解層級(jí)間信息不對(duì)稱和資源配置低效問(wèn)題、促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是監(jiān)督績(jī)效的核心所在。
三是使用績(jī)效。我國(guó)的治理實(shí)踐更強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)管以增強(qiáng)執(zhí)行力,這是因?yàn)閷蛹?jí)監(jiān)督和精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)有助于官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)[17],可以確保監(jiān)管體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性。鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的使用績(jī)效指向資金使用單位,使用績(jī)效即使用資金者績(jī)效,主要指向終端,重點(diǎn)關(guān)注資金使用的合規(guī)合法性以及產(chǎn)出結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)是否匹配等。
本文以G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金為例。自2018 年起,G 省啟動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,按照“省級(jí)財(cái)政→牽頭實(shí)施主體(企業(yè))→相關(guān)參與實(shí)施主體”的財(cái)政直達(dá)撥付路徑對(duì)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園安排等額的省級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助。換言之,在投資載體自籌資金額度滿足條件的基礎(chǔ)上,省去了層層下?lián)艿闹虚g環(huán)節(jié),省級(jí)財(cái)政資金直接下?lián)苤翀@區(qū)牽頭實(shí)施主體(企業(yè)),再由牽頭實(shí)施主體分配至參與主體。對(duì)于資金監(jiān)管,基于“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)監(jiān)督”的原則,要求實(shí)施主體設(shè)立省級(jí)財(cái)政資金專戶、實(shí)行專賬管理,并以縣(市、區(qū))政府為責(zé)任主體組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)園建設(shè)驗(yàn)收工作,由省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行驗(yàn)收檢查,直達(dá)資金的運(yùn)行模式,如圖2 所示。
圖2 G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金運(yùn)行模式
2018—2020 年,G 省共投入75 億元財(cái)政資金扶持全省131 個(gè)產(chǎn)業(yè)園,重點(diǎn)支持絲苗米、優(yōu)質(zhì)蔬菜、茶葉、優(yōu)質(zhì)旱糧等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮財(cái)政資金統(tǒng)籌整合效用,撬動(dòng)社會(huì)資本參與園區(qū)建設(shè)(要求撬動(dòng)資金數(shù)量達(dá)到省級(jí)財(cái)政資金三倍以上)。牽頭實(shí)施主體在既定績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)清單指引下,充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用,兼顧資金使用的社會(huì)性和效益性。2021 年,G 省在安排第二輪扶持資金之前,為全面了解第一輪財(cái)政直達(dá)資金的使用成效和存在問(wèn)題,由省級(jí)機(jī)關(guān)委托第三方對(duì)該項(xiàng)資金2018—2020 年的支出情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),同時(shí),由省政府指定審計(jì)部門對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。本研究采用已公開的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告中的關(guān)鍵信息,運(yùn)用組型比較分析法①聚焦審計(jì)與評(píng)價(jià)的聚斂問(wèn)題和擴(kuò)散問(wèn)題,旨在揭示二者屬性、特點(diǎn)及相互關(guān)系。通過(guò)對(duì)兩份報(bào)告文本關(guān)鍵詞(主要是財(cái)政直達(dá)資金使用成效與問(wèn)題)的逐級(jí)提取,并進(jìn)行規(guī)范化處理后,確定二者的相似性(聚斂性)與差異性(擴(kuò)散性),并將其按屬性歸至決策層、監(jiān)督層和使用層。同時(shí),審計(jì)報(bào)告與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)構(gòu)化程度高,有助于提高研究的信度與效度。
鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)機(jī)制重塑了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金撥付方式,既改變了監(jiān)管環(huán)境,也對(duì)財(cái)政資金民主、高效、透明的監(jiān)管提出新要求。由表1 可知,一是績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的聚斂區(qū)間均關(guān)注現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)直達(dá)資金使用績(jī)效的提升,雖然在衡量資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)上趨同重疊,但審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)合規(guī)合法性的“查驗(yàn)問(wèn)責(zé)”,突出微觀層面的監(jiān)督;二是二者在中觀層面的監(jiān)督功能相近疊加,審計(jì)側(cè)重政策跟蹤落實(shí)過(guò)程中的執(zhí)行問(wèn)題,績(jī)效評(píng)價(jià)指向管理機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷對(duì)管理效用發(fā)揮的阻礙;三是績(jī)效評(píng)價(jià)更多關(guān)注立項(xiàng)決策和分配規(guī)則等宏觀問(wèn)題,以結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向提高對(duì)目標(biāo)的糾錯(cuò)糾偏功能,績(jī)效審計(jì)是政府內(nèi)部審計(jì),假定了頂層決策的正當(dāng)性和正確性;四是在結(jié)果運(yùn)用方面,績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金審查監(jiān)督的威懾力與約束力弱于績(jī)效審計(jì)。
表1 G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)結(jié)果對(duì)比表
績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互補(bǔ)關(guān)系體現(xiàn)在宏觀層面,即鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的決策績(jī)效,決策績(jī)效的互補(bǔ)涉及實(shí)然與應(yīng)然層面的資金監(jiān)管問(wèn)題。西蒙認(rèn)為,決策包含事實(shí)要素和價(jià)值要素,二者存在“實(shí)然”和“應(yīng)然”的基本差異[18]。這表明,決策主體既要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),又要兼顧公共價(jià)值及群眾的需求。
基于財(cái)政改革成本,從層級(jí)政府視角,一方面,財(cái)政作為推動(dòng)和服務(wù)政府改革的重要工具,始終是改革成本的最終承擔(dān)者,而改革成本通常內(nèi)嵌于利益調(diào)整和利益重構(gòu)過(guò)程之中[19]。資金撥付方式的改革創(chuàng)新在一定程度上需要財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)的改革成本,如新舊財(cái)政資金撥付方式轉(zhuǎn)換過(guò)程中的制度成本以及特殊時(shí)期改革創(chuàng)新需要財(cái)政兜底責(zé)任償付的隱性跨期成本,這是因?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的建立和資源配置的改善并不能自動(dòng)解決利益分配問(wèn)題,需要政府決策對(duì)利益損失和結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)行權(quán)衡與調(diào)和。另一方面,作為單一制國(guó)家,層級(jí)政府是我國(guó)行政體制的顯著特征。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)規(guī)定我國(guó)實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”,這進(jìn)一步明確了層級(jí)政府間的支出責(zé)任和財(cái)政事權(quán)。在激勵(lì)相容的央地關(guān)系中,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)通過(guò)公共政策的層級(jí)落實(shí)得以實(shí)現(xiàn),而省級(jí)政府作為政策層級(jí)過(guò)程的第一個(gè)節(jié)點(diǎn),具有較大自由裁量的自主空間和選擇空間,是中央戰(zhàn)略部署和市縣級(jí)政府細(xì)化管理的中介。省級(jí)政府的實(shí)施方案、管理辦法、績(jī)效目標(biāo)等決策是宏觀戰(zhàn)略的再規(guī)劃過(guò)程,需要與之匹配的監(jiān)管手段來(lái)衡量特定階段發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)與政府決策的銜接性問(wèn)題,或可視為檢驗(yàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)與公眾滿意之間偏離度的價(jià)值工具。
科層制是地方政府組織體系的機(jī)體和基礎(chǔ)[20]。隨著行政鏈條的延伸和組織關(guān)系的復(fù)雜化,除了制度性約束以外,在實(shí)踐中只能更多地依賴各級(jí)政府對(duì)其下級(jí)部門的監(jiān)管評(píng)判[21],即所謂的“向上負(fù)責(zé)制”,鄉(xiāng)村振興財(cái)政監(jiān)管也不例外?!爸边_(dá)”資金監(jiān)管有其特殊性,包含產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌分配、公共利益協(xié)調(diào)、直達(dá)資金管理等的宏觀決策均有別于逐級(jí)下?lián)茇?cái)政撥付機(jī)制下的管理邏輯,因而需要從鄉(xiāng)村振興實(shí)施階段的目標(biāo)任務(wù)中尋求自洽的有效路徑???jī)效審計(jì)對(duì)政府負(fù)責(zé),審計(jì)過(guò)程通常以既定目標(biāo)和上級(jí)政府視角為參照,對(duì)直達(dá)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià),呈現(xiàn)組織內(nèi)部自上而下的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯,難以監(jiān)督同級(jí)政府。如果決策缺乏科學(xué)性或目標(biāo)缺乏合理性,就會(huì)在一定程度上加劇市縣級(jí)政府的“向上負(fù)責(zé)”,極易將矛盾焦點(diǎn)下移至基層,難以促進(jìn)政策落地見效。顯然,績(jī)效審計(jì)作為單向度的目標(biāo)評(píng)價(jià),并不具有對(duì)上級(jí)目標(biāo)檢驗(yàn)的屬性。而績(jī)效評(píng)價(jià)是基于多維結(jié)構(gòu)層次下績(jī)效導(dǎo)向的目標(biāo)評(píng)價(jià),更加關(guān)注政府與外部關(guān)系,集合公民期望強(qiáng)化公共價(jià)值,在體現(xiàn)政府內(nèi)部管理屬性的基礎(chǔ)上構(gòu)建責(zé)任機(jī)制。結(jié)合自上而下政策執(zhí)行和自下而上民主監(jiān)督的績(jī)效評(píng)價(jià),突破了以往財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的局限,評(píng)價(jià)直指政策制定、目標(biāo)設(shè)置、宏觀決策等核心問(wèn)題。此外,融入外部評(píng)價(jià)機(jī)制的社會(huì)評(píng)價(jià)對(duì)政府公信力具有直接影響,這恰恰也是績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)互補(bǔ)關(guān)系的主要體現(xiàn)。
公共決策強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體利益,本質(zhì)上是社會(huì)公共權(quán)威對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)利益的權(quán)威分配過(guò)程[22]。誠(chéng)如韋伯所言,“以價(jià)值理性為動(dòng)機(jī)進(jìn)行的社會(huì)行為調(diào)節(jié),其目的在于達(dá)到利益平衡或利益結(jié)合”[23]。公共決策立足整體利益的價(jià)值性,如何科學(xué)分配巨量財(cái)政資金和實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、人才和信息等要素集聚是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)決策績(jī)效的關(guān)鍵所在。需要明確的是,社會(huì)整體利益所追求的公平性不等同于區(qū)域間“一刀切”式的利益平衡。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園以規(guī)?;癁榛A(chǔ),績(jī)效目標(biāo)如何體現(xiàn)地區(qū)特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境承載力、市場(chǎng)需求等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的影響并非程序性的監(jiān)管——績(jī)效審計(jì)所覆蓋的權(quán)責(zé)范圍。鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的監(jiān)管應(yīng)具備實(shí)質(zhì)性監(jiān)管屬性,績(jī)效評(píng)價(jià)針對(duì)“產(chǎn)出—效果—影響”的應(yīng)然狀態(tài),將決策績(jī)效納入評(píng)價(jià)范圍,即直達(dá)資金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)期望達(dá)成的可衡量的目標(biāo)值,通過(guò)決策預(yù)判產(chǎn)出結(jié)果是否會(huì)影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民,是否激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,能否產(chǎn)生正向價(jià)值并驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互證關(guān)系體現(xiàn)在中觀層面的監(jiān)督績(jī)效和微觀層面的使用績(jī)效。從縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看,一級(jí)政府、財(cái)政部門、責(zé)任主體和資金使用單位的權(quán)責(zé)不同,績(jī)效結(jié)構(gòu)也不盡相同。在本研究案例中,中觀層面關(guān)注市縣責(zé)任主體的監(jiān)督與管理(市縣人民政府→具體對(duì)接農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門),微觀層面重點(diǎn)指向資金使用機(jī)構(gòu)(牽頭實(shí)施主體和相關(guān)主體)。作為資金監(jiān)管的技術(shù)手段,績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的理念導(dǎo)向、法規(guī)依據(jù)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)手段等具有顯著差異,二者的互證有助于凝聚共識(shí),促進(jìn)績(jī)效的改進(jìn)與提升。具體而言:
1.監(jiān)督績(jī)效的互證?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)直達(dá)資金由省財(cái)政直接下?lián)苤劣每顔挝?,如何科學(xué)界定市縣責(zé)任主體的監(jiān)管責(zé)任以及財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的問(wèn)題,是深刻理解特殊背景下財(cái)政撥付模式創(chuàng)新邏輯的關(guān)鍵。梳理相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)機(jī)制下財(cái)政資金流路徑越長(zhǎng),與初始財(cái)政支出目標(biāo)的偏離程度就越大;反之,當(dāng)財(cái)政層級(jí)減少,財(cái)力與支出責(zé)任的匹配度均顯著提升[24]。這表明,“直達(dá)”資金對(duì)于緩解基層收支矛盾、調(diào)動(dòng)地方積極性具有積極意義,但同時(shí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革對(duì)基層財(cái)政監(jiān)管能力提出考驗(yàn)???jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體及其獨(dú)立性、專業(yè)性、評(píng)價(jià)重點(diǎn)、績(jī)效指標(biāo)等的異質(zhì)性為多元監(jiān)管提供了績(jī)效信息互證的空間,有助于績(jī)效信息質(zhì)量提升,本研究案例聚焦責(zé)任主體在產(chǎn)業(yè)園建設(shè)引導(dǎo)、地方政策支撐、組織保障、資金監(jiān)督等方面的監(jiān)督績(jī)效。二者互證的邏輯在于:績(jī)效審計(jì)本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,通過(guò)發(fā)現(xiàn)、揭露被審計(jì)對(duì)象存在的績(jī)效問(wèn)題,針對(duì)直達(dá)資金使用結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)出效率不高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益不理想等問(wèn)題提出改善績(jī)效的合理化建議,借助整改和問(wèn)責(zé)等方式促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn);績(jī)效評(píng)價(jià)本質(zhì)是民主監(jiān)督,映射政府、市場(chǎng)與農(nóng)民的關(guān)系,對(duì)政策落實(shí)性指標(biāo)(組織管理、資金投入、建設(shè)用地、規(guī)劃布局)進(jìn)行測(cè)量,推斷效果與目標(biāo)的達(dá)成度。二者的互證有助于消解監(jiān)管低效、規(guī)劃不可持續(xù)、實(shí)施方案操作性弱等流弊。
2.使用績(jī)效的互證。績(jī)效測(cè)量是“證據(jù)驅(qū)動(dòng)”和“結(jié)果導(dǎo)向”政府改革趨勢(shì)的重要部分[25]。無(wú)論是績(jī)效審計(jì)還是績(jī)效評(píng)價(jià),都要對(duì)財(cái)政資金使用的合規(guī)合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià),但在技術(shù)方法和法律依據(jù)上二者具有差異性,二者的互證能夠確???jī)效信息的客觀、真實(shí)與完整。在技術(shù)方法上,績(jī)效審計(jì)更加突出過(guò)程控制導(dǎo)向,通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金運(yùn)行和項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與防患,重點(diǎn)核查被審計(jì)對(duì)象資金使用的真實(shí)性和憑證的合規(guī)合法性,并對(duì)其內(nèi)部管理流程進(jìn)行檢查,比對(duì)過(guò)程性指標(biāo)和產(chǎn)出性指標(biāo),維護(hù)資金安全和財(cái)經(jīng)法紀(jì)。績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注“是什么”與“應(yīng)該是什么”的對(duì)比規(guī)范性問(wèn)題,更加側(cè)重效率指標(biāo)[26]???jī)效評(píng)價(jià)則關(guān)注直達(dá)資金使用主體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期研究、目標(biāo)設(shè)置、保障機(jī)制、直達(dá)資金管理和項(xiàng)目管理等指標(biāo),通過(guò)歸因分析、評(píng)價(jià)從投入到產(chǎn)出鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所對(duì)應(yīng)指標(biāo)的合規(guī)合法性和合理性,從過(guò)程和結(jié)果檢驗(yàn)投入與產(chǎn)出的實(shí)際表現(xiàn)。在法律法規(guī)依據(jù)上,《預(yù)算法》為績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)提供了共同的法律依據(jù),但從法律位階來(lái)看,績(jī)效審計(jì)具有相對(duì)完善的法律體系,如《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等,雖然缺乏針對(duì)績(jī)效審計(jì)的專門性法律規(guī)范,但與績(jī)效評(píng)價(jià)相比,財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律依據(jù)仍較為單薄,主要以部門規(guī)章為主。因此,對(duì)直達(dá)資金使用績(jī)效的互證能夠形成監(jiān)管合力,促進(jìn)整體績(jī)效提升。
互補(bǔ)互證視域下的監(jiān)管創(chuàng)新并不是對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管模式的替代,而是彌補(bǔ)不足,實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)與整合。績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互補(bǔ)互證是在明確功能定位基礎(chǔ)上,以新的理念和方法構(gòu)建相互適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性均衡關(guān)系,形成監(jiān)管過(guò)程中的動(dòng)態(tài)同步,提升體制內(nèi)部資源配置效率、降低行政運(yùn)行成本和損耗。在現(xiàn)有政策體系及技術(shù)條件下,我們認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)管方式互補(bǔ)互證的關(guān)鍵在于以下三個(gè)方面:
推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化,彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”,必須依靠黨和政府為主導(dǎo)的公共力量及公共資源補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“短板”,解決結(jié)構(gòu)不平衡問(wèn)題[27]。在實(shí)現(xiàn)路徑上,一方面,鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化管理,同步提高與之匹配的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平,構(gòu)建融入宏觀決策、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和民主財(cái)政的績(jī)效型約束機(jī)制;另一方面,應(yīng)以績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)互補(bǔ)互證的耦合關(guān)系為切入點(diǎn),在合規(guī)合法性和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的互證區(qū)間構(gòu)建相互銜接的指標(biāo)體系,在兼顧共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)、增量指標(biāo)與存量指標(biāo)基礎(chǔ)上統(tǒng)一績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)周期,建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,突出目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向,聚焦直達(dá)資金“最后一公里”,實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息的共享與互認(rèn)。
鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金直達(dá)撥付模式是權(quán)力下放與資源下沉的重要體現(xiàn)。公共權(quán)力下放衍生出的“懸浮化”現(xiàn)象,是權(quán)力資源錯(cuò)配和權(quán)力銜接受阻的現(xiàn)實(shí)映照[28],直達(dá)資金配置主體及方式的變化對(duì)相關(guān)主體的承接能力提出更高要求???jī)效評(píng)價(jià)是價(jià)值理性和技術(shù)理性的統(tǒng)一,或者說(shuō)是有公信力的執(zhí)行力,凸顯公共價(jià)值;績(jī)效審計(jì)追求執(zhí)行力,體現(xiàn)政府內(nèi)部管理屬性及制度效能。一方面應(yīng)優(yōu)化監(jiān)督與管理流程,減少重復(fù)性的審查與評(píng)價(jià),降低工作成本和損耗,緩解基層“重負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì),重點(diǎn)檢驗(yàn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,發(fā)揮績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)互證功能;另一方面,激發(fā)基層政府“集中財(cái)力辦大事”的自主性和能動(dòng)性,科學(xué)決策、民主決策,關(guān)注群眾訴求與政策供給間的落差,強(qiáng)化績(jī)效治理對(duì)目標(biāo)糾錯(cuò)糾偏的價(jià)值引領(lǐng),增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政治理能力。
監(jiān)管效能聚焦目標(biāo)選擇的正確性及其實(shí)現(xiàn)程度,兼顧效率與效果,涉及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、權(quán)力制約與能力建設(shè),然而,不同的技術(shù)工具在實(shí)施主體、信息獲取、任務(wù)分配和運(yùn)行方式上表現(xiàn)出的差異化特征影響著績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果以及結(jié)果應(yīng)用的程度。基于路徑優(yōu)化視角,應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)賦能,構(gòu)建開放、互通的績(jī)效信息平臺(tái),服務(wù)與優(yōu)化鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管工作,推動(dòng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管;應(yīng)建立績(jī)效信息共享與開放機(jī)制,完善監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)機(jī)制,在財(cái)政直達(dá)資金立項(xiàng)審批階段強(qiáng)化對(duì)目標(biāo)的審核與評(píng)價(jià),消解立項(xiàng)目標(biāo)與政策目標(biāo)弱相關(guān)悖論,導(dǎo)入績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)相互銜接的指標(biāo)體系,自動(dòng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)跟蹤式預(yù)警提醒與整改督促;應(yīng)引入大數(shù)據(jù)分析、人工智能等前沿技術(shù)應(yīng)用,綜合運(yùn)用績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)手段,結(jié)合財(cái)政直達(dá)資金使用過(guò)程中的具體問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)決策和結(jié)果預(yù)測(cè),對(duì)資金實(shí)際效果進(jìn)行全方位、多角度研判,實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一,提升監(jiān)管效能。
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