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一、 日趨活躍的反壟斷行政執(zhí)法

近期以來(lái)，反壟斷行政執(zhí)法日趨活躍。一方面，作為反壟斷行政執(zhí)法的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)之一的國(guó)家工商總局，于2013年7月26日在其網(wǎng)站公布了工商機(jī)關(guān)12起反壟斷執(zhí)法典型案例，這些案例涵蓋了自2008年以來(lái)，國(guó)家工商總局授權(quán)湖南、云南、四川、江西、浙江、江蘇、河南、遼寧等省級(jí)工商機(jī)關(guān)查處的在建筑、保險(xiǎn)、能源、二手車(chē)交易及旅游等行業(yè)的壟斷協(xié)議案件。國(guó)家工商總局的反壟斷執(zhí)法不僅僅局限于其公布的針對(duì)壟斷協(xié)議行為的執(zhí)法，也包括針對(duì)濫用市場(chǎng)地位行為的執(zhí)法。據(jù)報(bào)道，目前國(guó)家工商總局也在對(duì)利樂(lè)包裝等企業(yè)濫用市場(chǎng)地位的行為進(jìn)行調(diào)查。

另一方面，反壟斷行政執(zhí)法的另一執(zhí)法機(jī)構(gòu)即國(guó)家發(fā)改委也于2013年8月7日宣布對(duì)合生元、美贊臣、多美滋、雅培、富仕蘭、恒天然等六家乳粉生產(chǎn)企業(yè)的價(jià)格壟斷行為進(jìn)行處罰，罰款總額達(dá)6.68億元。2013年8月13日，國(guó)家發(fā)改委宣布對(duì)上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會(huì)及五家金店的價(jià)格協(xié)調(diào)行為進(jìn)行處罰。另?yè)?jù)報(bào)道，發(fā)改委稱(chēng)已目前也同時(shí)已對(duì)進(jìn)口品牌汽車(chē)的價(jià)格壟斷行為展開(kāi)調(diào)查。

與人民法院在反壟斷司法案件中采取的審慎態(tài)度相比，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法似乎更為大刀闊斧，并節(jié)節(jié)取勝。然而這種大刀闊斧式的執(zhí)法，是否能夠在每一個(gè)案件中真正保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益？企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)這樣的執(zhí)法？這些問(wèn)題不由令人深思。

二、過(guò)度阻嚇及其成因

對(duì)于壟斷協(xié)議行為或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為，最佳的執(zhí)法效果是制止違法行為，同時(shí)有效阻嚇潛在的違法者進(jìn)行違法行為。例如，在針對(duì)縱向價(jià)格壟斷協(xié)議的案件，執(zhí)法者若能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并制止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的縱向價(jià)格限制行為，并有效阻止其他廠商采取相同或類(lèi)似的縱向價(jià)格限制行為，就可達(dá)到最佳的執(zhí)法效果。

但若執(zhí)法者未能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并制止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的縱向價(jià)格限制行為，則可能放縱真正的違法者，同時(shí)執(zhí)法結(jié)果不足以對(duì)潛在的違法者進(jìn)行有效阻嚇，導(dǎo)致阻嚇不足現(xiàn)象的出現(xiàn)。相反，若執(zhí)法者將并不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的縱向價(jià)格限制行為作為違法行為加以制止，則可能導(dǎo)致錯(cuò)誤執(zhí)法，并阻嚇了潛在的競(jìng)爭(zhēng)者采取相同、類(lèi)似的有利競(jìng)爭(zhēng)的行為，也就形成了過(guò)度阻嚇。

反壟斷行政執(zhí)法可能導(dǎo)致過(guò)度阻嚇出現(xiàn)的原因包括以下幾個(gè)方面：首先，與法院相比較，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)更容易受政府施政目標(biāo)和社會(huì)思潮的影響，而不是僅僅依據(jù)法律和事實(shí)對(duì)案件作出裁決和判斷。例如發(fā)改委在2013年春節(jié)期間針對(duì)茅臺(tái)及五糧液等白酒企業(yè)的查處，包括2013年對(duì)外國(guó)品牌奶粉企業(yè)的查處，這些案件均難以排除受到政府施政目標(biāo)和民眾思潮影響的可能性。事實(shí)上，同樣的行為可能在行業(yè)中已是所有企業(yè)均采用的慣例，例如奶粉企業(yè)的縱向價(jià)格限制。既然發(fā)改委可以對(duì)眾多外國(guó)品牌的奶粉進(jìn)行處罰，而并未考察每一品牌的市場(chǎng)份額，那么照此邏輯，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額低的本土奶粉品牌是否也應(yīng)當(dāng)予以處罰？

其次，與法院相比，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處案件時(shí)缺乏相對(duì)中立的裁決者，往往是自行擔(dān)任運(yùn)動(dòng)員兼裁判員，同時(shí)又缺乏相應(yīng)的影響力切斷程序和事實(shí)發(fā)現(xiàn)程序，在反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)關(guān)與力量懸殊的被調(diào)查者之間的較量中，政府機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)能贏。在國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局執(zhí)法的眾多案件中，無(wú)一例案件最終認(rèn)定不構(gòu)成壟斷行為。相比之下，在過(guò)去5年中各地人民法院受理了多起反壟斷民事訴訟案件，絕大多數(shù)案件原告敗訴。即便是針對(duì)縱向價(jià)格限制行為，例如銳邦涌和訴強(qiáng)生案，上海市第一中級(jí)人民法院的一審判決也認(rèn)定原告敗訴，僅僅在剛剛結(jié)束的二審中上海市高院才予以改判。事實(shí)上，由于反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不對(duì)等勢(shì)力、并在執(zhí)法中扮演多重角色，在很多執(zhí)法案件可以不戰(zhàn)而屈人之兵。例如，國(guó)家發(fā)改委可以通過(guò)約談的方式，即要求被調(diào)查人停止相關(guān)價(jià)格行為。而被處罰者或被約談?wù)咭矎臒o(wú)上訴救濟(jì)之先例。

在以上因素的作用下，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難以避免會(huì)出現(xiàn)過(guò)度阻嚇，將本來(lái)并不具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)效果的縱向價(jià)格限制行為加以制止，同時(shí)阻嚇了同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)者采取相同或類(lèi)似的行為。

三、過(guò)度阻嚇的危害

如前所述，過(guò)度阻嚇本身就是一種偏離最佳執(zhí)法效果的錯(cuò)誤執(zhí)法現(xiàn)象。過(guò)度阻嚇不但不會(huì)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益，反而會(huì)有損競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)消費(fèi)者利益造成損害。

首先，過(guò)度阻嚇會(huì)破壞原有的價(jià)格機(jī)制對(duì)市場(chǎng)供求的調(diào)節(jié)。如果反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法案件中一味追求降低價(jià)格，從表面和短期來(lái)看，消費(fèi)者可以得到價(jià)格更低的產(chǎn)品，但由于廠商通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)獲得超額利潤(rùn)的動(dòng)力被破壞，其將不再具有動(dòng)力和定價(jià)機(jī)制確保為消費(fèi)者提供更新的產(chǎn)品或更好的服務(wù)，最后導(dǎo)致的結(jié)果是質(zhì)量差的產(chǎn)品或弱小的廠商反而獲得了機(jī)會(huì)，優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或廠商被逆向淘汰出局。從長(zhǎng)期來(lái)看，過(guò)度阻嚇無(wú)疑會(huì)破壞禁止，并損害消費(fèi)者利益。

其次，過(guò)度阻嚇會(huì)阻止同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)者采用原本對(duì)競(jìng)爭(zhēng)不構(gòu)成損害的定價(jià)行為，改而采用其他方法實(shí)現(xiàn)商業(yè)目的，從而導(dǎo)致社會(huì)成本上升。仍以縱向價(jià)格限制為例，如果反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不對(duì)何種縱向價(jià)格限制構(gòu)成違法進(jìn)一步加以明確，按照目前的執(zhí)法邏輯凡是縱向價(jià)格限制均構(gòu)成違法，則所有的企業(yè)均會(huì)放棄縱向價(jià)格限制行為，改而采用其他方法實(shí)現(xiàn)原本合理的商業(yè)目的。例如，一些新進(jìn)入市場(chǎng)的品牌廠商可能僅占有微不足道的市場(chǎng)份額，而且需要通過(guò)同一零售價(jià)格打造品牌的整體形象，確保服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者的認(rèn)知。若因害怕縱向價(jià)格限制被認(rèn)定為違法，這些品牌廠商僅可采取一體化的方式，有其自行直營(yíng)所有店鋪，而這無(wú)疑會(huì)增加品牌廠商的成本，這同時(shí)也是社會(huì)成本的浪費(fèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局的反壟斷行政執(zhí)法，無(wú)疑推動(dòng)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法進(jìn)程，并在很多案件中保護(hù)了競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)保護(hù)消費(fèi)者的利益。我們無(wú)意質(zhì)疑上述反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法的貢獻(xiàn)。我們僅希望在此呼吁相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法案件中應(yīng)給出更為清晰、合理的規(guī)則界限，避免過(guò)度阻嚇的出現(xiàn)。我們應(yīng)銘記美國(guó)著名反壟斷法學(xué)家伊斯特布魯克在《反托拉斯法的局限》一文中所提出的警示：“如果一次違法行為被放過(guò)，市場(chǎng)之手會(huì)自行矯正違法行為到來(lái)的后果；但一次錯(cuò)誤的反托拉斯執(zhí)法該市場(chǎng)帶來(lái)的扭曲后果，市場(chǎng)之手則無(wú)法自行矯正。”