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《中國(guó)社會(huì)報(bào)》報(bào)道“武漢市慈善總會(huì)27億元善款上繳市財(cái)政”，一石激起千層浪，頓時(shí)網(wǎng)上輿論洶洶。隨后，本月12日，武漢市慈善總會(huì)官網(wǎng)發(fā)布公告，解釋“武漢市慈善總會(huì)將27億元捐贈(zèng)款上繳財(cái)政”系誤讀并詳細(xì)公布了善款使用情況，一場(chǎng)輿論危機(jī)悄然化解。但反思輿論背后，里面包含著網(wǎng)民們對(duì)于善款上繳財(cái)政的不解，包含著對(duì)于慈善基金會(huì)接收的善款到底歸誰(shuí)所有，應(yīng)由誰(shuí)支配，如何支配，上繳財(cái)政又是否有法律依據(jù)等問(wèn)題的疑問(wèn)？因此，本文擬對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行展開，略作評(píng)述。

一、武漢市慈善總會(huì)接收的善款屬于誰(shuí)？

在探討武漢市慈善總會(huì)善款所有權(quán)問(wèn)題之前，我們先明確下武漢市慈善總會(huì)的性質(zhì)。一般而言，對(duì)于此類公益慈善團(tuán)體，其法律性質(zhì)有有兩種，即法人型社會(huì)團(tuán)體與非法人型社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。法人型社會(huì)團(tuán)體與非法人型社會(huì)團(tuán)體最大的區(qū)別則在于法人型社會(huì)團(tuán)體具有獨(dú)立的人格、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立的責(zé)任。武漢市慈善總會(huì)則是典型的法人型社會(huì)團(tuán)體。

回歸問(wèn)題本身，對(duì)于武漢市慈善總會(huì)接收的款項(xiàng)，其所有權(quán)主體是誰(shuí)？是屬于捐贈(zèng)者、慈善基金會(huì)還是政府？

首先，在武漢市慈善總會(huì)接收款項(xiàng)后，款項(xiàng)的所有權(quán)主體不可能是捐贈(zèng)者。捐贈(zèng)者與慈善基金會(huì)之間是一個(gè)捐贈(zèng)法律關(guān)系，在雙方達(dá)成捐贈(zèng)協(xié)議后（書面或非書面），捐贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)依法履行捐贈(zèng)協(xié)議，按照捐贈(zèng)協(xié)議約定的期限和方式將捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受贈(zèng)人，在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移之后，所有權(quán)發(fā)生變動(dòng)。而根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，除特殊規(guī)定外，一般自交付時(shí)發(fā)生效力。因此，在本次疫情中，當(dāng)捐贈(zèng)者向慈善總會(huì)交付款項(xiàng)，慈善總會(huì)接收款項(xiàng)后，捐贈(zèng)者就不再享有款項(xiàng)的所有權(quán)。

那么，又有人會(huì)問(wèn)，既然武漢市慈善總會(huì)將募捐款項(xiàng)“上繳市財(cái)政”，是否因?yàn)槟季杩铐?xiàng)也屬于財(cái)政中的一種，政府對(duì)其享有所有權(quán)呢？答案也是否定的，我們知道，財(cái)政款項(xiàng)，來(lái)源于國(guó)家稅收、有關(guān)收費(fèi)，以及其他法律法規(guī)確定的情形。顯然，募捐款項(xiàng)并不屬于上述范疇，兩者財(cái)產(chǎn)性質(zhì)不同，不能想當(dāng)然混為一談。

慈善捐款廣義上可以認(rèn)為是社會(huì)公共資產(chǎn)。我國(guó)《慈善法》第五十一條規(guī)定，慈善組織的財(cái)產(chǎn)包括：(一)發(fā)起人捐贈(zèng)、資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)；(二)募集的財(cái)產(chǎn)；(三)其他合法財(cái)產(chǎn)?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》第七條規(guī)定：公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。因此，對(duì)于慈善基金會(huì)接收的公眾捐贈(zèng)，將其性質(zhì)定義為社會(huì)公共資產(chǎn)，認(rèn)定其歸全社會(huì)所有絕對(duì)是一件“政治正確”的事情。但是，這里面仍然存在一個(gè)問(wèn)題，即如此定性雖然正確，但其實(shí)際空洞的“責(zé)任形態(tài)”并沒(méi)有什么實(shí)際作用。舉例而言，基金會(huì)必須對(duì)每一個(gè)具體的捐資人負(fù)責(zé)（根據(jù)合同約定要求去使用捐贈(zèng)的財(cái)物），必須對(duì)每一個(gè)受益人負(fù)責(zé)（保證他們能夠公平、充分地受益），它同時(shí)還要對(duì)基金會(huì)進(jìn)行日常管理，努力擴(kuò)大其影響力，促使基金保值增值等，上述責(zé)任皆對(duì)應(yīng)著具體的法律關(guān)系，而每個(gè)法律關(guān)系中都應(yīng)該有明確的責(zé)任主體和承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)。因此，如果簡(jiǎn)單認(rèn)定“社會(huì)公眾”作為權(quán)利主體，上述具體的法律責(zé)任都將無(wú)法實(shí)踐，該主體本身“虛無(wú)飄渺”不說(shuō)，各類不同基金會(huì)之間財(cái)產(chǎn)權(quán)界限也將不復(fù)存在，最終必將導(dǎo)致實(shí)踐中的混亂和低效?！?】

綜上，筆者認(rèn)為關(guān)于基金會(huì)財(cái)產(chǎn)歸屬問(wèn)題還是應(yīng)該嚴(yán)格適用所有權(quán)理論與法人原理，在基金會(huì)接收到善款后，其財(cái)產(chǎn)不再歸捐贈(zèng)人所有，同時(shí)也不屬于“社會(huì)公眾”和具體的政府部門，而是屬于基金會(huì)，由其獨(dú)立管理、使用并自覺(jué)接受政府及公眾的監(jiān)督。

二、武漢市慈善總會(huì)接收的善款誰(shuí)能動(dòng)？

對(duì)于《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2月10日“武漢市慈善總會(huì)27億元善款上繳市財(cái)政”的報(bào)道，雖然2月12日武漢市慈善總會(huì)官網(wǎng)進(jìn)行了辟謠并詳細(xì)公布了善款的使用情況，但是這里面還涉及到一個(gè)使用權(quán)問(wèn)題，即誰(shuí)能動(dòng)這筆錢，尤其是各類公告中均有提及“由各地新型肺炎防控指揮部統(tǒng)一調(diào)配使用慈善組織社會(huì)捐贈(zèng)款”的表述【2】，那么各地新型肺炎防控指揮部能否直接使用這筆善款呢？

我們認(rèn)為物資、善款的調(diào)配權(quán)限確實(shí)在各地新型肺炎防控指揮部，但是物資、善款的具體使用以及責(zé)任承擔(dān)主體仍然在各慈善基金。首先，《慈善法》第九十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)?！币虼?，民政部門作為所有慈善活動(dòng)的監(jiān)督主體，其發(fā)布公告，要求慈善組織募集的款物原則上服從各地肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)配，這個(gè)并沒(méi)有法律障礙。其次，各地肺炎防控指揮部調(diào)配的物資僅限于非定向捐贈(zèng)物資，對(duì)于定向捐贈(zèng)物資，各慈善組織應(yīng)按照捐贈(zèng)人意圖使用，各地肺炎防控指揮部并沒(méi)有調(diào)配權(quán)限。最后，統(tǒng)一調(diào)配使用，方式很多，調(diào)配權(quán)限精細(xì)程度也各不相同。比如：各指揮部是事無(wú)巨細(xì)的明確下達(dá)指示給各慈善組織，要求慈善組織遵照?qǐng)?zhí)行即可，還是僅僅對(duì)慈善組織的使用方案和預(yù)算進(jìn)行審批，在獲批后各慈善組織再與相關(guān)單位簽訂資助協(xié)議、劃撥款項(xiàng)并進(jìn)行公示、監(jiān)督？我們認(rèn)為后者可能更合適，如此不僅合法合規(guī)，更有助于提高我們慈善組織的公信力。

三、武漢市慈善總會(huì)接收的善款如何使用？

根據(jù)《慈善法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，慈善組織募集到的財(cái)產(chǎn)均應(yīng)符合慈善組織規(guī)定的宗旨，投入到慈善目的的活動(dòng)和事業(yè)中去，這是捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用的基本原則。在該原則下，具體又可分為簽署捐贈(zèng)協(xié)議的定向捐贈(zèng)和未簽署捐贈(zèng)協(xié)議的非定向捐贈(zèng)。

1.定向捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用

根據(jù)《慈善法》的規(guī)定，慈善組織接受捐贈(zèng)，捐贈(zèng)人要求簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議的，慈善組織應(yīng)當(dāng)與捐贈(zèng)人簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議，慈善組織應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)協(xié)議約定的用途使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。因此，定向捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用相對(duì)比較簡(jiǎn)單，通常只要捐贈(zèng)人對(duì)于捐贈(zèng)財(cái)物的用途有明確要求的，慈善組織都應(yīng)按約履行。但是此處還有一點(diǎn)需注意，即捐贈(zèng)人不得指定捐贈(zèng)人的利害關(guān)系人作為受益人，該行為因違背慈善活動(dòng)公益及非營(yíng)利性原則，慈善組織可以拒絕接受捐贈(zèng)，同時(shí)情節(jié)嚴(yán)重的，捐贈(zèng)人還可能構(gòu)成犯罪。如對(duì)于之前新聞報(bào)道里提到的“莆田系醫(yī)院”口罩定向捐贈(zèng)事件，該類行為便值得我們“仔細(xì)探究”。

2.非定向捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用

對(duì)于非定向捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用，可以不受捐贈(zèng)協(xié)議的約束，但是根據(jù)《慈善法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，該財(cái)產(chǎn)仍應(yīng)用于各基金會(huì)章程等組織文件規(guī)定的慈善目的。如：韓紅愛(ài)心慈善基金會(huì)章程第三十八條規(guī)定“本基金會(huì)根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍使用財(cái)產(chǎn)；捐贈(zèng)協(xié)議明確了具體使用方式的捐贈(zèng)，根據(jù)捐贈(zèng)協(xié)議的約定使用?！蓖?，本次武漢市慈善總會(huì)下設(shè)了新型冠狀病毒專項(xiàng)基金，對(duì)于該基金接受的非定向捐贈(zèng)款物，則均應(yīng)按照基金會(huì)章程及募集公告的要求根據(jù)疫情防控所需進(jìn)行調(diào)配使用。

四、慈善基金會(huì)的募集資金使用合規(guī)建議

江城軍情響，臨陣換大將。亡羊補(bǔ)牢雖好，但終抵不過(guò)平時(shí)的腳踏實(shí)地、未雨綢繆。因此，以下合規(guī)建議或許值得各類慈善組織注意。

1.按照善款募集用途使用

從捐贈(zèng)角度而言，對(duì)于定向捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，慈善組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照捐贈(zèng)協(xié)議約定的用途使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)；對(duì)于非定向捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，則應(yīng)按照基金會(huì)章程等組織文件規(guī)定的慈善目的使用財(cái)產(chǎn)，各慈善組織及其內(nèi)部工作人員均不得私分、挪用、截留或者侵占捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。

從募捐角度而言，有為某一特殊項(xiàng)目而募集善款，也有常規(guī)的非特定項(xiàng)目募集善款，不同的募集方式獲得的善款，應(yīng)該按照前期公開的募集項(xiàng)目和用途使用相應(yīng)善款，如若卻又更改，那也應(yīng)履行法定和章程規(guī)定的審批程序

2.按法律和章程規(guī)定的程序使用

《慈善法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和各慈善組織內(nèi)部章程一般都有規(guī)定，在財(cái)產(chǎn)的捐贈(zèng)及使用程序上，各慈善組織應(yīng)按照規(guī)定在接受捐贈(zèng)后及時(shí)向捐款人出具合法有效的慈善捐贈(zèng)票據(jù)；及時(shí)對(duì)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)登記造冊(cè)，妥善保管；依法對(duì)捐贈(zèng)款物的收入和使用情況進(jìn)行審計(jì)；若對(duì)于捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用方案，需向民政等監(jiān)管部門備案或?qū)徟?，?yīng)及時(shí)辦理備案、審批；若確需改變善款用途的，及時(shí)征得捐贈(zèng)人的同意和其他審批程序。同時(shí)在使用的金額、使用的對(duì)象項(xiàng)目、決策的權(quán)限、使用的憑證等方面都需要嚴(yán)格遵守法定和章程規(guī)定。

3.陽(yáng)關(guān)使用——做好信息披露工作

陽(yáng)關(guān)是最好的防腐劑，慈善事業(yè)本來(lái)就是陽(yáng)關(guān)下最陽(yáng)光的事業(yè)，更需要陽(yáng)關(guān)使用募集資金，做好信息披露工作，應(yīng)當(dāng)針對(duì)每一筆捐贈(zèng)物資的使用與管理情況做好信息披露工作，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督；同時(shí)還需注意披露信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，遲延、殘缺及虛假的信息披露于公益而言沒(méi)有意義，反而會(huì)引發(fā)信任危機(jī)，最終傷害慈善事業(yè)。另一方面，信息披露的內(nèi)容也側(cè)面反應(yīng)慈善組織的工作業(yè)績(jī)，是不是做實(shí)事，是不是勤勉、盡責(zé)地管理慈善財(cái)產(chǎn)。最后，如慈善組織未按照要求依法履行信息披露義務(wù)的，任何單位和個(gè)人都可以向民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報(bào)。

4.保障捐贈(zèng)人的知情權(quán)

根據(jù)《慈善法》第四十二條的規(guī)定：“捐贈(zèng)人有權(quán)查詢、復(fù)制其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)管理使用的有關(guān)資料，慈善組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)向捐贈(zèng)人反饋有關(guān)情況。”因此，捐贈(zèng)人在進(jìn)行捐贈(zèng)后，對(duì)其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理和使用情況具有知情權(quán)。各類慈善組織在接受捐贈(zèng)后，不僅應(yīng)及時(shí)將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)登記造冊(cè)，妥善保管，還要給捐贈(zèng)人創(chuàng)造查閱、復(fù)印的條件，便于其行事知情權(quán)。

5.廣泛開展橫向的項(xiàng)目交流活動(dòng)

本次疫情中武漢紅十字會(huì)爆出的丑聞，不單在于制度的缺位，更在于制度落實(shí)的偏差。對(duì)于每一家慈善組織而言，建立其自身的內(nèi)部管理制度如：項(xiàng)目管理制度、捐贈(zèng)物資管理制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等都是其基本工作，在基本工作之外，應(yīng)多強(qiáng)調(diào)對(duì)制度內(nèi)容的理解及落實(shí)。同樣是慈善組織，為什么有的慈善組織在捐贈(zèng)款物的分配上可以做到便民、高效，而有的慈善組織卻只能將捐贈(zèng)物資長(zhǎng)期堆積在倉(cāng)庫(kù)并高高在上讓需求者憑“介紹信”按需領(lǐng)取？為什么有的慈善組織連捐贈(zèng)口罩?jǐn)?shù)量和標(biāo)準(zhǔn)都能弄錯(cuò)，而有的基金會(huì)卻能做到每一包泡面的清楚公示？其中很重要的原因之一就是日常制度落實(shí)的缺位，而制度的落實(shí)又依靠每一個(gè)鮮活的個(gè)人。因此，開展橫向的交流活動(dòng)很有必要，在交流中尋找差距，在交流中提升每一個(gè)個(gè)人的思維認(rèn)知及行動(dòng)能力，從而逐漸提高慈善組織的服務(wù)水平。

注釋

【1】參見韋祎，《公益慈善團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)之辨》，載《法治研究》，2009年第2期。

【2】參見民政部公告第476號(hào) 訪問(wèn)地址：http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202001/20200100023667.shtml