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最近PPP項目在全國熱火朝天，各種論壇、各種會議、各種招投標項目滿天飛。前幾天，西安發(fā)布了53個PPP項目，總投資1500億，面向全國招標；昨天，朋友從新疆回來，說今年新疆估計要推1萬億的PPP項目，中鐵集團、中交集團等巨無霸都在搶項目，動輒幾百個億上千億往里面砸。除了這些政府推動的大項目，連山溝溝里面的污水處理廠，類似藍翔技校的中專院校改造也靠上了PPP?？傊?，你方唱罷我登場，全國人民談PPP，熱鬧的一塌糊涂。那么，PPP到底是什么？

一、什么是“PPP”模式？

PPP這個概念是個舶來品，是Public-Private Partnership的簡稱，是社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目投資運營的一種模式。PPP最早起源于英國，搞的好的主要也是英國、澳大利亞等發(fā)達國家，在中國興起也就最近幾年，早些年我們熟悉的BOT\BOO\BOOT等都可以算是PPP模式的一種操作方式。

大陸政府對PPP的官方定義是：指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。（見財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號））

通俗一點講，PPP就是公私合營模式。以前，我們搞的是全民所有制經(jīng)濟，類似路橋、碼頭、機場、管網(wǎng)、自來水、供電、供暖等等公共部門，都屬于“關(guān)系國計民生和經(jīng)濟命脈”的產(chǎn)業(yè)，只能由政府控制的企業(yè)或事業(yè)單位運營，普通老百姓或者外國資本家是不允許搞的，有錢也不行。

2014年，中央政府覺得政府多吃多占不合理，不公平，于是提出了萬眾創(chuàng)新、萬民創(chuàng)業(yè)的口號，號稱要“讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，改革創(chuàng)新公共服務(wù)創(chuàng)新機制”，在此種情況下，下發(fā)了國辦發(fā)2015（42）號文，鼓勵社會資本參與到公共服務(wù)行業(yè)，和人民政府一起投資、建設(shè)、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，給老百姓提供福利。這種政府與社會資本合作的模式就是所謂的PPP。

二、為什么要推行PPP？

PPP這個模式已經(jīng)出現(xiàn)很多年了，最早的時候英國人在一九八幾年為了在塞文河上建第二座大橋，就開始采用PPP模式，由社會資本承擔建設(shè)并由政府特許經(jīng)營。我們國家一直提的都是BT或BOT等方式，類似法國的威立雅水務(wù)公司跟各地政府的合作就是此種方式，直到2014年才從政府文件中正式確認PPP方式。為什么以前不提，現(xiàn)在要提呢？

官方給出的推行PPP的理由是以下幾點：

1.為了加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政企分開，將政府的管理和監(jiān)督職能與政府具體經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的微觀職能相區(qū)分，提高政府治理能力；

2.為了打破行業(yè)準入限制，激發(fā)民營經(jīng)濟的經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力；讓廣大企業(yè)特別是中小企業(yè)能夠參與到公共服務(wù)領(lǐng)域的廣闊市場中去。

3.為了提高財政資金使用效率，完善財政投入和管理方式，在當代和后代人之間公平分擔公共資金投入。

以上是財政部、發(fā)改委和人民銀行在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)2015（42）號）中就PPP實施的意義提出的官方意見。

是不是覺得看不懂，覺得貌似很高大上？不過，如果透過現(xiàn)象看本質(zhì)，國辦發(fā)42號文對于為什么要搞PPP寫了一大篇，其實中心思想只有兩個字：缺錢！重要的事情說三遍，你沒看錯，政府要搞PPP的本質(zhì)原因在于：沒錢了。簡單一點講，以前的時候鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施都是政府投資拉動，中央和地方政府有錢花，所以也不考慮什么社會資本進入，不跟你玩所謂的PPP，即使搞BOT也是財政擔保，可是現(xiàn)在，政府沒錢了，欠債一大堆，但是基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)總不能說停就停吧，怎么辦？于是引入了PPP這個外國人搞的東西，讓廣大人民群眾把自己的錢投到公共服務(wù)行業(yè)來，減緩政府的壓力。

截至2015年年底，全國地方債存量大約15萬億，2016年新增5萬億，2017年據(jù)估計可能達到6萬億。這個還不算中央的赤字。什么概念，2016年全國財政收入總額大約16萬億，也就是說政府不吃不喝，一年收入的錢也還不完欠的債。從社會整體負債看，2016年中國社會總體債務(wù)率大概為260%，超過了美國。其中政府整體債務(wù)率大概為57%，已經(jīng)接近歐盟制定的60%警戒線。但是，由于前幾年狂發(fā)鈔票，廣義貨幣已經(jīng)成了天量，連穆迪等評級公司都將中國的主權(quán)評級進行了下調(diào)，美元加息又限制人民幣增發(fā)，再像以前一樣靠印錢進行投資拉動的模式已經(jīng)到頭了，搞不好會引發(fā)通貨膨脹和人民幣貶值。因此，政府現(xiàn)在欠錢太多，印鈔票條件又不允許，進退兩難。

總之，現(xiàn)在政府開支太大，財政增速放緩，但是支出呈加速度增長，像2008年一樣由政府啟動的4萬億投資計劃現(xiàn)在已經(jīng)不能搞了，財政已經(jīng)很危險，很多地方政府事實上已經(jīng)破產(chǎn)了，每年的財政收入扣除剛性支付外連利息都還不起了。所以，政府鼓勵民營資本進入公共服務(wù)行業(yè)，替代政府承擔基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資角色，于是有了這一輪PPP熱潮。

三、哪些主體在參與PPP？

PPP的參與方主要包括：政府，主要是承擔公共管理職能，在項目實施過程中，一方面作為行政管理者承擔監(jiān)管職責；另一方面作為社會資本的合作方共同開發(fā)和運營PPP項目。政府一般授權(quán)其下屬機構(gòu)或控制的國有企業(yè)作為簽約主體與社會資本合作。

社會資本方：即與政府合作參與PPP的投資人，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和其他投資主體。但是，根據(jù)財政部2014年11月的操作指南，本級政府融資平臺公司和控股的國有企業(yè)，不能作為社會資本投資。2015年發(fā)改委進一步指出，如上述企業(yè)不再承擔政府融資功能并已經(jīng)全部處置完地方債務(wù)的情況下，可以參與PPP項目。

其他服務(wù)商：包括勘察、設(shè)計、施工服務(wù)商、金融機構(gòu)、專業(yè)運營商、供應(yīng)商、保險公司、法律、財務(wù)、技術(shù)等服務(wù)商。

四、PPP項目的規(guī)模和參與的障礙？

PPP這塊蛋糕到底有多大？截至2017年五月，財政部公布的PPP項目達到12000個，總金額約16萬億元人民幣。2016年實際成交PPP項目1401個，成交金額2.35萬億。據(jù)估計，隨著一帶一路政策的推進，PPP項目總投資將超過20萬億。

據(jù)中國政府采購網(wǎng)和各?。ㄖ陛犑校┱少従W(wǎng)上公布的PPP項目成交信息，2016年共成交了2.35萬億元PPP項目。其中，國有企業(yè)作為獨立中標人或牽頭中標人中標的項目總金額超過1.7萬億元，占比約74%（其中國有非上市公司占46%，國有上市企業(yè)占28%）。民營企業(yè)作為獨立中標人和作為牽頭中標人中標的PPP項目總金額為6223億，占比約26%。其中非上市民營企業(yè)中標約3800億元，上市民營企業(yè)中標約2300億元。民營企業(yè)牽頭實施的PPP項目在2016年度斬獲的PPP項目總規(guī)模不及國有企業(yè)的1/3。（數(shù)據(jù)來自于龍原名城上海投資公司統(tǒng)計）

從投資金額來看，民營非上市公司中標597個項目，總金額3800億元，平均投資額為6.37億元；民營上市公司中標127個，平均投資額18.5億元；國有上市公司中標93個，平均投資額70.09億元；國有非上市公司中標584個，平均投資額18.5億元。

從以上數(shù)據(jù)來看，民營企業(yè)和國有企業(yè)參與項目投標并中標的項目數(shù)基本一致，但是投資金額相差巨大。民營非上市公司與國有非上市公司的單個項目投資額相差近3倍；與上市國有企業(yè)相差10倍以上。

因此，盡管民營企業(yè)參與PPP的熱情高漲，但是目前，PPP領(lǐng)域仍然是國有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，大型地鐵建設(shè)、公路管網(wǎng)施工與改造、市政工程改造等資金需求較大的項目基本上是國企獨大，民營企業(yè)沒有參與機會。如中國鐵建在新疆參與的公路建設(shè)項目，投資超過1000億，中交集團投資超過600億元；西安市公布的地鐵項目，投資金額170億元；葛洲壩集團的PPP項目估計超過3000億元。

為什么民營企業(yè)難以參與大型項目PPP，不僅是錢的問題，而是現(xiàn)有的PPP項目存在很多障礙：

1.投資、回報周期太長一般的PPP項目建設(shè)周期在三到五年，運營周期在15年到30年。而中國的民營企業(yè)平均壽命是5年。一個PPP項目很可能需要兩代人的時間才能全部運營完畢移交政府。30年的時間，企業(yè)老板說不定都嗝屁了，哪能保證項目的持續(xù)運營？

2.投資回報率太低。由于PPP項目的公共屬性，因此，政府在利潤測算時會控制利潤率，一般中位數(shù)在7-8%的樣子。如果經(jīng)營不好，很可能會虧損。一個項目成本回收時間在13年左右，真正掙錢的是剩余的許可期限。但是，對于民營企業(yè)來說，銀行融資的利率都已經(jīng)超過了6%,如此低的回報率是無法忍受的。更有甚者，新疆喀什的公路PPP項目招標的回報率只有5.5%，還不如去存余額寶！

3.資金需求量太大。一般PPP項目注冊資金大概為總投資額的20-30%，剩余資金需要從金融機構(gòu)或其他合作方通過股權(quán)或債權(quán)方式融資。相對于國有企業(yè)的信用和融資能力而言，民營企業(yè)融資渠道少、融資能力差，很難獲得大型項目所需要的資金。

4.風險不可控。PPP項目除了項目本身的風險如資金風險、施工風險、運營風險之外，還有不可控的政治風險和社會風險。而每一次風險事故的發(fā)生都可能葬送整個項目。民營企業(yè)抗風險能力比較差，因此，輕易不敢進入PPP領(lǐng)域。

在未來PPP浪潮中，這種情況依然不會得到改變，大中型項目都是國有企業(yè)的天下，小型、盈利能力比較強的項目成為民營企業(yè)爭奪的主要戰(zhàn)場。

五、PPP項目收入來源

社會資本參與PPP項目最終是為了實現(xiàn)穩(wěn)定、長久的盈利。根據(jù)目前的實踐來看，PPP項目有三種收入方式：

1.政府付費。

由當?shù)卣鲥X購買公共服務(wù)產(chǎn)品，主要針對市場化程度不高的一些非經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目。政府付費也有多種方式，包括按照項目設(shè)施或服務(wù)的標準付費，如學(xué)校、醫(yī)院、場館等，只要項目方提供了符合要求的設(shè)施，則就應(yīng)當支付費用；按照用量付費，如污水處理、垃圾處理等項目；按照績效付費，即政府約定一定的考核標準，按照服務(wù)質(zhì)量核定費用，如澳大利亞監(jiān)獄PPP項目，就有一項考核指標是犯人的重新犯罪率。

2.使用者付費。由最終消費者購買服務(wù)或產(chǎn)品，主要針對市場化程度比較高，能夠直接向最終用戶收費的項目。這一類項目也是目前企業(yè)參與最積極的項目。如公路、橋梁、水務(wù)、電力、地鐵等等項目。

3.政府補助。由PPP項目公司直接向消費者收費，如收費金額不足以彌補運營成本的，由政府進行適當?shù)难a助。政府的補助一部分是在建設(shè)施工中進行補助，主要是提供財政資金支持；一種方式是在運營過程中進行補貼，主要根據(jù)運營資金缺口進行補助。此外，政府還可以通過土地、貸款、權(quán)益、周邊項目收益等方式給與補助。目前，由于國家已經(jīng)禁止政府給與PPP項目財政擔保，大部分項目都是通過財政補助的方式實現(xiàn)對社會資本的扶持，以至于出現(xiàn)了很多偽PPP項目，對各種不符合PPP要求的項目給與財政補貼，套取財政資金。

六、結(jié)語

這一輪的PPP熱潮走向如何無法評估，政府職能轉(zhuǎn)變，需要輕裝上陣，因此，將原由政府承擔的融資和擔保責任轉(zhuǎn)移給PPP主體，引入社會資本維護公共產(chǎn)品，主要是基于財政考量。但是，對于參與PPP的企業(yè)而言，一招不慎，萬劫不復(fù)！最典型的就是杭州灣大橋PPP項目，參與的17家民營企業(yè)先后全部退出，由寧波地方國企接盤，項目自2003年開工到現(xiàn)在14年了，都未能實現(xiàn)預(yù)期的收益和成本回收。

這一輪熱潮，也讓我想起了10幾年前的城中村改造，當時一窩蜂的往里面擠，政府也是成立了專門的城改辦公室進行管控?；仡^來看，有成績，但是對民營企業(yè)來講卻是一地雞毛，當年參與改造的風云人物，中登集團舉步維艱，江林地產(chǎn)瀕臨破產(chǎn)，天朗被融創(chuàng)收購，參與大明宮改造的開發(fā)公司的老板甚至跳樓自殺，還有無數(shù)的小開發(fā)商爛尾至今。

還是巴菲特說的好，只有退潮的時候才能看到誰在裸泳！