數(shù)字化轉(zhuǎn)型（digital transformation）是當(dāng)下個(gè)體、組織乃至國(guó)家共同面對(duì)的最宏觀的時(shí)代變遷。這場(chǎng)由數(shù)字技術(shù)廣泛傳播與應(yīng)用引發(fā)并塑造的變遷[1]，不僅給個(gè)體生活、組織運(yùn)行帶來(lái)了顯著變化，更深刻影響著國(guó)家治理。

自黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來(lái)，關(guān)于國(guó)家治理的討論逐漸成為學(xué)界熱門。相關(guān)研究從國(guó)家治理的權(quán)力配置形態(tài)、國(guó)家治理內(nèi)容、國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)特征等方面提供了理論知識(shí)與實(shí)證研究成果，豐富了對(duì)國(guó)家治理實(shí)然現(xiàn)狀和應(yīng)然目標(biāo)的理解。然而，既有研究更多關(guān)注國(guó)家治理中的政府治理與社會(huì)治理，側(cè)重微觀與中觀層面的治理主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系分析，集中于對(duì)具體的服務(wù)、管理活動(dòng)進(jìn)行討論，缺乏對(duì)國(guó)家治理宏觀意涵與整體樣貌的把握。實(shí)際上，國(guó)家治理不僅涉及政府治理和社會(huì)治理中的具體活動(dòng)，還包括超越具體治理活動(dòng)、兼顧各行各業(yè)發(fā)展的國(guó)家整體方略、法律法規(guī)，以及處理同其他國(guó)家與國(guó)際組織關(guān)系等國(guó)際事務(wù)的國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略、策略。同時(shí)，與西方治理理論傾向弱化政府權(quán)威、堅(jiān)持多中心取向不同，中國(guó)的國(guó)家治理概念沿襲馬克思主義的國(guó)家理論，認(rèn)為國(guó)家是公共權(quán)力的象征，國(guó)家治理本質(zhì)上是政治統(tǒng)治的“治”與政治管理的“理”的有機(jī)結(jié)合[2]，是最高權(quán)威通過(guò)行政、立法和司法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力、資源進(jìn)行調(diào)配，對(duì)全社會(huì)實(shí)施管理的過(guò)程[3]。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”，同樣強(qiáng)調(diào)了國(guó)家治理內(nèi)涵的豐富性與全局性。

在國(guó)家治理研究中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也是普遍缺失的分析背景。雖然有研究關(guān)注了目前正在經(jīng)歷的數(shù)字化轉(zhuǎn)型及其對(duì)治理活動(dòng)產(chǎn)生的影響，但是卻將數(shù)字化轉(zhuǎn)型限制在數(shù)字政府、智慧社區(qū)等具體領(lǐng)域，忽略了數(shù)字技術(shù)獨(dú)特特征帶來(lái)的社會(huì)系統(tǒng)化、整體化變遷[4]以及由之而來(lái)的國(guó)家治理過(guò)程、治理效果變化。

本文的目的在于分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)宏觀層面國(guó)家治理產(chǎn)生的影響，尤其關(guān)注其中的治理效果及治理整體樣貌變化。由于國(guó)家治理概念涵蓋范圍極其廣泛，既包括治理體系、治理能力，也包括治理手段、治理內(nèi)容、治理過(guò)程和治理效果，有必要對(duì)其進(jìn)行界定。本文所討論的國(guó)家治理，一是與具體的治理過(guò)程相區(qū)別，并不涉及治理中形成的主體網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)關(guān)系、制度規(guī)則等內(nèi)容；二是以國(guó)家為基本分析單位，分別討論一國(guó)之內(nèi)的治理效果呈現(xiàn)、國(guó)家與國(guó)家的治理比較、多國(guó)聯(lián)動(dòng)中的治理訴求，試圖在突出國(guó)家治理豐富性與整體性的同時(shí)，展現(xiàn)國(guó)家治理新趨勢(shì)、拓展現(xiàn)有國(guó)家治理研究的視域。

一、治理變遷與數(shù)字技術(shù)影響

治理（governance）一詞起源于14世紀(jì)，自20世紀(jì)80年代學(xué)界研究視角從統(tǒng)治（government）向治理轉(zhuǎn)化之后開(kāi)始有了特殊的含義。它側(cè)重強(qiáng)調(diào)多元參與主體間的互動(dòng)關(guān)系，在一般意義上，指向一定范圍內(nèi)，主體如何共同建構(gòu)并維持某種有序狀態(tài)以及這種有序狀態(tài)呈現(xiàn)的結(jié)果。

治理指向秩序的形成與維持，但在秩序的維持過(guò)程中，由于治理對(duì)象——治理范圍中的社會(huì)要素、社會(huì)關(guān)系處于動(dòng)態(tài)發(fā)展變化中，會(huì)逐漸積累結(jié)構(gòu)性失衡與偏差，進(jìn)而形成社會(huì)矛盾。若這些矛盾無(wú)法在原有的治理方式中消化、解決乃至造成嚴(yán)重后果，治理變遷則成為必然。治理變遷是國(guó)家治理研究的重要內(nèi)容，也是對(duì)治理問(wèn)題的動(dòng)態(tài)、整體層面的把握。

制度主義和社會(huì)轉(zhuǎn)型理論是治理研究中的兩條重要脈絡(luò)。制度主義包括的理論派別頗為龐雜，但無(wú)論是早期的制度主義還是新制度主義都傾向于認(rèn)為制度是影響觀念與行為的重要因素，差別在于新制度主義更強(qiáng)調(diào)制度的內(nèi)生性本質(zhì)，制度的形式與功能依賴它產(chǎn)生和維持的各種條件[5]。在討論治理問(wèn)題時(shí)，制度主義將制度視為解釋治理機(jī)制、治理模式與治理效果的關(guān)鍵，而制度是什么，則依照討論情境有著差異化的界定。

歷史制度主義在研究國(guó)家治理時(shí)，將制度界定為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”，并認(rèn)為制度是推動(dòng)國(guó)家歷史沿著某一路徑發(fā)展的相對(duì)穩(wěn)定和最為核心的因素之一，使治理過(guò)程、治理效果呈現(xiàn)出路徑依賴[6]。即使鮮有歷史制度主義者認(rèn)為制度是產(chǎn)生歷史效果的唯一因素，但技術(shù)要素顯然很少被納入其分析框架。同時(shí)，由于歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度的持續(xù)作用與國(guó)家發(fā)展的路徑依賴特征，在進(jìn)行國(guó)家比較時(shí)，相關(guān)分析傾向于將國(guó)家治理方式“類型化”，常常忽略了不同制度環(huán)境中的國(guó)家在面對(duì)相似問(wèn)題時(shí)可能出現(xiàn)的治理共性，也在面對(duì)國(guó)家通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)環(huán)境適應(yīng)、主動(dòng)進(jìn)行治理方式調(diào)整等動(dòng)態(tài)事實(shí)時(shí)失去了解釋力[3]。雖然歷史制度主義承認(rèn)歷史發(fā)展和國(guó)家治理存在持續(xù)時(shí)期和被某些“重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)”打斷的斷裂時(shí)期，但是在制度主義的研究范式下，究竟什么導(dǎo)致了重要關(guān)節(jié)點(diǎn)的突然出現(xiàn)，治理變遷如何發(fā)生，這些問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的回答。

相較于歷史制度主義擅長(zhǎng)解釋治理中的“不變”，波蘭尼的《大轉(zhuǎn)型》提供了理解治理的另一種思路，更適宜解釋治理中的“變化”。社會(huì)轉(zhuǎn)型理論不囿于組織或國(guó)家層面治理類型的刻畫與劃分，而是立足宏觀時(shí)代背景，探究工業(yè)社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與自由資本高度發(fā)展如何帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)要素與社會(huì)原有結(jié)構(gòu)的不適配，進(jìn)而引發(fā)不平等、社會(huì)矛盾等急需治理變遷予以回應(yīng)和解決的問(wèn)題。這一思路也將技術(shù)等要素納入了分析框架，后工業(yè)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理危機(jī)等相關(guān)論述均可看作隨著技術(shù)變革，社會(huì)轉(zhuǎn)型理論的繼續(xù)發(fā)展，都是從國(guó)家治理內(nèi)含的社會(huì)各個(gè)要素以及要素之間的平衡/不平衡關(guān)系的角度切入，進(jìn)而分析國(guó)家治理以及治理變遷。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)字技術(shù)以及隨之而來(lái)的社會(huì)系統(tǒng)性變化，改變了原有社會(huì)的平衡狀態(tài)。數(shù)字技術(shù)已然是影響國(guó)家治理的關(guān)鍵，成為時(shí)下發(fā)展社會(huì)轉(zhuǎn)型理論，進(jìn)一步討論治理變遷不得不考慮的要素。

關(guān)于數(shù)字技術(shù)的研究始于20 世紀(jì)六七十年代[7]，隨著技術(shù)的迅猛發(fā)展和社會(huì)影響的持續(xù)擴(kuò)散而成為熱門研究話題。技術(shù)進(jìn)步一向被認(rèn)為是社會(huì)變遷的重要?jiǎng)恿?，甚至被部分理論視作社?huì)變遷的決定因素。而數(shù)字技術(shù)則具有不同于以往農(nóng)業(yè)技術(shù)、工業(yè)技術(shù)的全新特征，使其在產(chǎn)生影響時(shí)呈現(xiàn)出獨(dú)特的邏輯機(jī)制。一方面，數(shù)字技術(shù)具有靈活性和可伸縮性，即數(shù)字技術(shù)的編碼、組件、模塊可以相對(duì)輕松和低成本地更換和升級(jí)，便于其迅速地覆蓋更廣泛的物理空間[8-9]，這可稱為數(shù)字技術(shù)的“泛擴(kuò)散”屬性；另一方面，數(shù)字技術(shù)具有生成性和創(chuàng)新性，即可以通過(guò)自我復(fù)制和多次迭代實(shí)現(xiàn)性能飛升與功能跨越、更宜適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境變化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)從一個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景向另一個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的遷移[10]，這可稱為數(shù)字技術(shù)的“強(qiáng)適應(yīng)”屬性。

數(shù)字技術(shù)的上述屬性特征使得建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在短短幾十年間滲透到了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。數(shù)字技術(shù)不僅是一種工具，更因工具的泛擴(kuò)散屬性、強(qiáng)適應(yīng)屬性而成為當(dāng)下社會(huì)愈發(fā)顯著的宏觀環(huán)境。以數(shù)字技術(shù)為媒介，數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的不僅有個(gè)體對(duì)自我、對(duì)社會(huì)感知的變化，個(gè)體與社會(huì)連接狀態(tài)的變化，還有組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、管理方式的變化，組織間關(guān)系狀態(tài)、合作網(wǎng)絡(luò)的變化等。這些變化直接牽涉著不同層次的治理問(wèn)題，并已經(jīng)引發(fā)了眾多討論。不過(guò)，無(wú)論從數(shù)字技術(shù)本身的擴(kuò)散、適應(yīng)屬性還是從個(gè)體層次、組織層次社會(huì)行動(dòng)之間的復(fù)雜交織狀態(tài)來(lái)看，全局性的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、廣域的數(shù)字環(huán)境最終需要由具有整體意涵、協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域與多樣訴求的國(guó)家治理予以回應(yīng)，需要對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型如何作用于國(guó)家治理進(jìn)行充分與系統(tǒng)的討論。

如何理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)國(guó)家治理的作用？本文認(rèn)為主要存在兩種視角：治理過(guò)程視角和治理效果視角。治理過(guò)程視角探究治理中形成的行動(dòng)主體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，制度、技術(shù)等要素的相互作用以及規(guī)范形成；治理效果視角則關(guān)心國(guó)家治理呈現(xiàn)出的宏觀層面的總體樣貌、突出趨勢(shì)，并不涉及具體場(chǎng)景下的治理過(guò)程，雖然失之細(xì)節(jié)，卻能在直觀上展現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的普遍影響及其邏輯機(jī)制，也是本文的選擇。同時(shí)，本文討論的國(guó)家治理效果并不涉及對(duì)治理好或壞的評(píng)價(jià)，而是試圖呈現(xiàn)國(guó)家治理的客觀變化趨勢(shì)。國(guó)家治理涉及不同事務(wù)領(lǐng)域，比如個(gè)人事務(wù)領(lǐng)域的國(guó)家治理、社區(qū)事務(wù)領(lǐng)域的國(guó)家治理。本文將研究設(shè)定在國(guó)家事務(wù)領(lǐng)域，原因有二：一是國(guó)家事務(wù)領(lǐng)域的國(guó)家治理可以更好地展現(xiàn)國(guó)家治理的整體性，便于系統(tǒng)性、全局性地分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響；二是國(guó)家事務(wù)領(lǐng)域的國(guó)家治理直接涉及國(guó)內(nèi)關(guān)系與國(guó)際關(guān)系，搭建了探索數(shù)字治理時(shí)代國(guó)內(nèi)外事務(wù)治理研究聯(lián)系與共性的最佳視域，有助于從數(shù)字時(shí)代全球治理的必要性入手補(bǔ)充國(guó)家治理研究的相關(guān)空白。

下文將從三個(gè)維度來(lái)討論數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的國(guó)家治理變化。第二部分聚焦國(guó)家內(nèi)部事務(wù)，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)中部分領(lǐng)域突破了國(guó)家原有治理模式確定的發(fā)展路徑、在國(guó)家治理的薄弱環(huán)節(jié)逆勢(shì)而上、形成了改變國(guó)家發(fā)展?fàn)顟B(tài)的“新軸”為例，論證數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的國(guó)家治理效果路徑創(chuàng)新。第三部分在國(guó)家之間進(jìn)行治理比較，數(shù)字技術(shù)的獨(dú)特性以及普遍應(yīng)用使得國(guó)家內(nèi)生的制度文化不再是運(yùn)用新治理方式的阻礙，為回應(yīng)數(shù)字時(shí)代新問(wèn)題，不同國(guó)家出現(xiàn)采用相似治理方式的現(xiàn)象。第四部分著眼于多國(guó)之間的數(shù)字關(guān)系以及由此形成的治理需求，當(dāng)面對(duì)數(shù)字時(shí)代可能存在的無(wú)國(guó)界挑戰(zhàn)時(shí)，在主權(quán)國(guó)家框架下制定的治理規(guī)則或?qū)⒅饾u面臨失效，全球數(shù)字治理亟待發(fā)展。

二、國(guó)家發(fā)展：突破原有模式的路徑創(chuàng)新

制度主義在對(duì)組織治理效果乃至國(guó)家治理效果做出解釋時(shí)，時(shí)常以組織或國(guó)家的制度類型、治理模式為切入點(diǎn)。例如，Chandler[11]490-500將美國(guó)19 世紀(jì)五六十年代企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)歸因于企業(yè)管理制度的創(chuàng)新而非技術(shù)變遷；韋爾等[12]用社會(huì)政策傳統(tǒng)和國(guó)家結(jié)構(gòu)來(lái)解釋瑞典、英國(guó)和美國(guó)應(yīng)對(duì)大蕭條的恢復(fù)戰(zhàn)略差異。隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要拉動(dòng)作用，也有研究嘗試從制度、法律等營(yíng)商環(huán)境角度出發(fā)解釋各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度差異，中國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展常被認(rèn)為是政府支持和制度環(huán)境推動(dòng)的結(jié)果。

盡管政府支持對(duì)中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展具有重要意義，但通過(guò)細(xì)致考察會(huì)發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)，政府作用的發(fā)揮更多集中在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段而非早期階段。首先，在21世紀(jì)初，像多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投入和覆蓋范圍方面沒(méi)有格外突出；其次，當(dāng)下的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，比如“BAT”（百度、阿里、騰訊）最初發(fā)展的投資者多為外國(guó)資本[13]，那時(shí)政府的重點(diǎn)扶持對(duì)象是電信等國(guó)有企業(yè)；最后，在政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字企業(yè)的支持中，準(zhǔn)入限制和保護(hù)主義的確促進(jìn)了中國(guó)企業(yè)更快、更全面地覆蓋本國(guó)市場(chǎng)，但是這些政策真正發(fā)揮效果是在“BAT”等數(shù)字企業(yè)成型、壯大之后，并在2010 年左右開(kāi)始得到明顯加強(qiáng)[14]。

由此看來(lái)，較為遲緩的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、并不充裕的國(guó)內(nèi)資本投入、依靠準(zhǔn)入限制維持的欠發(fā)達(dá)市場(chǎng)，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期的綜合條件處于相對(duì)弱勢(shì)。比較而言，美國(guó)則憑借長(zhǎng)期的制度和技術(shù)環(huán)境培育，造就了有利于數(shù)字企業(yè)發(fā)展的良好條件。許多美國(guó)的數(shù)字企業(yè)最早實(shí)際上是以數(shù)字化模式運(yùn)營(yíng)已相對(duì)成熟的傳統(tǒng)服務(wù)。例如，數(shù)字化的電子商務(wù)與美國(guó)市場(chǎng)早已存在的交易目錄（trade catalogs）存在淵源關(guān)系；數(shù)字時(shí)代的“共享”模式直接“繼承”了美國(guó)汽車、房屋等行業(yè)完備的短期租賃體系；網(wǎng)絡(luò)搜索、數(shù)字金融、云服務(wù)等技術(shù)也是數(shù)字化進(jìn)程加速演進(jìn)之前，美國(guó)企業(yè)中業(yè)已發(fā)展出的需求①。這些相關(guān)的數(shù)字產(chǎn)業(yè)是在對(duì)明確需求的有效滿足之下，伴隨著技術(shù)賦能而迅速崛起的。

若繼續(xù)沿著將制度視為關(guān)鍵解釋變量的思路對(duì)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理效果及發(fā)展進(jìn)行判斷，對(duì)中美兩國(guó)而言，中國(guó)數(shù)字企業(yè)可謂是“先天不足”，很難擁有超越國(guó)家整體市場(chǎng)發(fā)展階段的綜合實(shí)力，更難與強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先，在“大企業(yè)、小政府”治理模式下有先發(fā)優(yōu)勢(shì)的美國(guó)企業(yè)相抗衡。在制度主義傾向于形成路徑依賴的分析框架中，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在制度環(huán)境相對(duì)劣勢(shì)的條件下應(yīng)表現(xiàn)為落后、追趕的狀態(tài)。

令人驚奇的是，中國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且在電子商務(wù)、電子服務(wù)市場(chǎng)、金融科技市場(chǎng)等領(lǐng)域均超越了美國(guó)，其中電子商務(wù)2017 年規(guī)模約為4 700.55億美元，比美國(guó)高出33%，且差距在逐漸拉大[15]192。如何理解不變的制度模式卻出現(xiàn)了不同的治理效果？制度主義在此似乎失去了解釋力。然而，若從數(shù)字經(jīng)濟(jì)不同于其他經(jīng)濟(jì)類型的內(nèi)在機(jī)制上分析則可一瞥其端倪。已有研究認(rèn)為，中美兩國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不同的驅(qū)動(dòng)力，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動(dòng)力不是既有的市場(chǎng)趨勢(shì)或者強(qiáng)大的數(shù)字技術(shù)，而是在不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求中，服務(wù)部門的失位和失敗使得借鑒國(guó)外的數(shù)字方案成為一種成本低且見(jiàn)效快的替代選擇①。也就是說(shuō)，雖然中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期面對(duì)著企業(yè)發(fā)育不足、社會(huì)服務(wù)弱化等制度劣勢(shì)，但是這些劣勢(shì)反而為數(shù)字企業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案例中，制度不是唯一的影響因素，需求或者規(guī)模成為重要的解釋變量。例如，在電子商務(wù)領(lǐng)域，規(guī)模優(yōu)勢(shì)成為中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)神話的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)，中國(guó)10.32 億互聯(lián)網(wǎng)用戶②對(duì)應(yīng)用新技術(shù)的需求直接沖擊了美國(guó)在該領(lǐng)域的技術(shù)積累與先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型給中國(guó)企業(yè)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用卻不僅于此。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起，數(shù)字產(chǎn)業(yè)成為國(guó)家各領(lǐng)域、各行業(yè)的新“發(fā)展軸”。在國(guó)家整體的發(fā)展與治理中，與數(shù)字產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)密切的領(lǐng)域、行業(yè)也得到了明顯促進(jìn)。例如，北京大學(xué)大數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室團(tuán)隊(duì)2021 年研發(fā)的“國(guó)際數(shù)字生態(tài)指數(shù)”[16]顯示，中國(guó)在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、寬帶等數(shù)字接入情況方面的得分與國(guó)際排名要相對(duì)好于國(guó)民教育水平、電力覆蓋率等民生情況的得分與排名。數(shù)字化轉(zhuǎn)型深刻地改變了社會(huì)經(jīng)濟(jì)多個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展路徑，突破了原有的治理模式，產(chǎn)生了不一樣的國(guó)家治理效果。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型使“需求導(dǎo)向”與“規(guī)模導(dǎo)向”成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展機(jī)制，超越了制度的影響效果，其根源在于數(shù)字技術(shù)不同于農(nóng)業(yè)技術(shù)、工業(yè)技術(shù)的內(nèi)在屬性。首先，數(shù)字技術(shù)具有的泛擴(kuò)散屬性和強(qiáng)適應(yīng)屬性使之可以通過(guò)普及標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議增進(jìn)模塊化，基于模塊化減少分工協(xié)作成本、降低模仿與整合的技術(shù)門檻，推動(dòng)技術(shù)研發(fā)與技術(shù)應(yīng)用從組織內(nèi)部向社會(huì)范圍轉(zhuǎn)移。其次，在數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)研發(fā)與社會(huì)應(yīng)用的同時(shí)，市場(chǎng)原有的供應(yīng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)關(guān)系乃至價(jià)值關(guān)系都發(fā)生了重構(gòu)與生成，一向作為消費(fèi)方、被動(dòng)接受企業(yè)供給的“社會(huì)”具備了提供產(chǎn)品、創(chuàng)造服務(wù)的可能。依托數(shù)字技術(shù)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷生成新的關(guān)系結(jié)構(gòu)，不僅對(duì)全球產(chǎn)業(yè)深度融合與價(jià)值鏈重構(gòu)起著重要作用[17]54-73，也使得美國(guó)基于企業(yè)組織運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)地位受到中國(guó)來(lái)自市場(chǎng)規(guī)模的挑戰(zhàn)。在國(guó)家內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域，由數(shù)字技術(shù)引發(fā)國(guó)家治理效果變化的作用機(jī)制如圖1所示。

圖1 數(shù)字技術(shù)引發(fā)國(guó)家治理效果變化的作用機(jī)制

在農(nóng)業(yè)社會(huì)建立于經(jīng)驗(yàn)積累之上的增長(zhǎng)、工業(yè)社會(huì)建立于科學(xué)管理之上的增長(zhǎng)外，數(shù)字社會(huì)又提供了新的增長(zhǎng)機(jī)遇——基于需求與規(guī)模的增長(zhǎng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)以及數(shù)字產(chǎn)業(yè)作為“發(fā)展軸”的帶動(dòng)效應(yīng)使得國(guó)家治理表現(xiàn)出創(chuàng)新性的治理效果。在數(shù)字技術(shù)的支持下，中國(guó)發(fā)展模式既有的薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)了補(bǔ)強(qiáng)與發(fā)展的可能，在數(shù)字時(shí)代的拐點(diǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”讓位于“彎道超車”。

三、國(guó)家之間：容納制度差異的趨同現(xiàn)象

在討論不同組織、國(guó)家的治理異同時(shí)，制度主義時(shí)常將其歷史、文化積淀與制度基礎(chǔ)視為形成組織、國(guó)家特殊政策策略、治理手段的重要原因。例如，社會(huì)學(xué)中的新制度主義以相對(duì)寬泛的方式定義制度：制度不僅包括正式規(guī)則、程序、規(guī)范，還包括影響人的認(rèn)知與行動(dòng)的道德范式、象征系統(tǒng)等文化范疇[6]。相關(guān)研究認(rèn)為，組織、國(guó)家之所以采用某些治理機(jī)制、治理手段，不是因?yàn)檫@些機(jī)制、手段最具效率，而是因?yàn)樗鼈兙哂猩鐣?huì)合法性、與組織和國(guó)家所處的文化環(huán)境相契合。然而，在數(shù)字時(shí)代下，國(guó)家因獨(dú)特文化、觀念、規(guī)范等廣義制度而呈現(xiàn)出的治理差異卻有了減弱趨勢(shì)，不同國(guó)家出現(xiàn)采用相似治理方式的現(xiàn)象。

其實(shí)在組織治理層次，已有文獻(xiàn)注意到組織制度差異對(duì)組織治理影響的弱化趨勢(shì)，并試圖對(duì)此予以解釋。他們將制度差異影響弱化的原因歸于數(shù)字技術(shù)的特征，即數(shù)字技術(shù)的泛擴(kuò)散屬性與強(qiáng)適應(yīng)屬性。首先，當(dāng)數(shù)字技術(shù)被納入組織的運(yùn)營(yíng)管理中時(shí)，地方性、特殊化組織技術(shù)與數(shù)字技術(shù)之間的分離會(huì)趨于消失，組織向一般化的數(shù)字邏輯靠攏，數(shù)字技術(shù)以及運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的能力逐漸成為組織治理軸心[18]；其次，在組織的戰(zhàn)略決策層面，依靠數(shù)據(jù)的判斷和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的執(zhí)行被認(rèn)為極大地緩解了傳統(tǒng)決策方式固有的思維慣性和認(rèn)知局限[19]，數(shù)字決策得到廣泛應(yīng)用。組織間基于制度、文化、環(huán)境的管理與決策差異進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資源與數(shù)字處理能力方面的微小差異?？偟膩?lái)看，在組織治理中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)了一切對(duì)象以數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)，蘊(yùn)含在不同組織內(nèi)部的文化環(huán)境、制度體制狀況均可被抽象為數(shù)據(jù)、算法與算力，并獲得了統(tǒng)一的比較與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。

同樣的作用機(jī)制也可以推廣到國(guó)家治理層次。一方面，國(guó)家制度差異得以依存的異質(zhì)化關(guān)系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行邏輯基礎(chǔ)被數(shù)字技術(shù)“侵蝕”，經(jīng)由數(shù)字化轉(zhuǎn)型變?yōu)橥|(zhì)化要素。國(guó)家需要回應(yīng)的差異化治理問(wèn)題[20]轉(zhuǎn)化為數(shù)字時(shí)代共同面臨的治理新問(wèn)題，治理內(nèi)容、治理手段也逐漸相似。另一方面，數(shù)字技術(shù)的泛擴(kuò)散與強(qiáng)適應(yīng)屬性打破了政治經(jīng)濟(jì)文化等領(lǐng)域、政府企業(yè)社會(huì)等主體之間的天然屏障，強(qiáng)化了治理要素的相互滲透，單一主體無(wú)力妥善回應(yīng)牽涉多方力量的發(fā)展訴求[21]。單一領(lǐng)域與單一主體內(nèi)部的地方性、特異性在多方主體互動(dòng)中進(jìn)一步消解。建立在數(shù)據(jù)持續(xù)收集基礎(chǔ)上、逐漸“聰明化”的算法可能成為協(xié)調(diào)多元利益訴求與多方主體的統(tǒng)一化邏輯。因此，各國(guó)的國(guó)家治理出現(xiàn)了建立在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的趨同，國(guó)家整體制度差異與治理模式不同之下出現(xiàn)了相似的治理手段。國(guó)家之間比較層面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型引發(fā)國(guó)家治理趨同現(xiàn)象的作用路徑如圖2所示。

圖2 數(shù)字化轉(zhuǎn)型引發(fā)國(guó)家治理趨同現(xiàn)象的作用路徑

下文將以中國(guó)與美國(guó)在數(shù)字時(shí)代新的國(guó)家治理手段與治理趨勢(shì)為例，證明國(guó)家之間出現(xiàn)了容納制度差異的趨同現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的國(guó)家治理以政府為主導(dǎo)，企業(yè)及社會(huì)的作用發(fā)揮被限制在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、社區(qū)建設(shè)等小范圍。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型，企業(yè)主體的重要性和其在中國(guó)國(guó)家治理中發(fā)揮的作用均逐漸加強(qiáng)，中國(guó)國(guó)家治理開(kāi)始與強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體性、能動(dòng)性的“美國(guó)模式”有了相似之處。首先，國(guó)家在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)方面表現(xiàn)出了明確且積極的改革意向，采取了一系列強(qiáng)化政府服務(wù)屬性的措施，如降低創(chuàng)業(yè)以及工程審批難度，簡(jiǎn)化項(xiàng)目許可、稅費(fèi)繳納和破產(chǎn)清算程序[22]，積極培育孵化鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商企業(yè)等。這些措施既降低了政府的行政壟斷權(quán)力，更節(jié)約了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、活躍了市場(chǎng)要素。其次，經(jīng)過(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)多年增長(zhǎng)積累，一批數(shù)字企業(yè)巨頭出現(xiàn)，這些企業(yè)開(kāi)始在鼓勵(lì)研發(fā)、培養(yǎng)人才等方面引領(lǐng)方向并提供經(jīng)費(fèi)[23]，甚至成為國(guó)家科研計(jì)劃和重大項(xiàng)目的重要參與主體。如華為擁有3 147 項(xiàng)5G 標(biāo)準(zhǔn)專利聲明，專利數(shù)全球排名第一，是中美科技競(jìng)爭(zhēng)的重要承載方之一；騰訊設(shè)立“科技卓越獎(jiǎng)學(xué)金”，百度牽頭與清華大學(xué)、中國(guó)信息通信研究院、中國(guó)電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院等單位合作建立了第一個(gè)深度學(xué)習(xí)國(guó)家級(jí)工程實(shí)驗(yàn)室，影響力拓展到數(shù)字人才建設(shè)與科技發(fā)展方向之中。再次，數(shù)字企業(yè)尤其是其中的平臺(tái)企業(yè)憑借成熟的運(yùn)營(yíng)模式、先進(jìn)的技術(shù)手段與豐富的數(shù)據(jù)資源，逐漸滲透到各行各業(yè)，不僅影響了規(guī)范組織間市場(chǎng)與非市場(chǎng)關(guān)系的規(guī)則制定，而且在鄉(xiāng)村扶貧與振興、城市社區(qū)建設(shè)、法規(guī)政策制定等非傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也開(kāi)始扮演重要角色。數(shù)字企業(yè)在中國(guó)國(guó)家治理中扮演的角色愈發(fā)重要。

美國(guó)作為倡導(dǎo)市場(chǎng)原則、秉持自由主義制度的典型國(guó)家，除去貨幣政策和財(cái)政政策等間接影響經(jīng)濟(jì)主體行為的手段外，一向避免政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)做出過(guò)多干涉[24]194-195。在數(shù)據(jù)治理方面，美國(guó)也長(zhǎng)期貫徹著同樣的政策導(dǎo)向。憑借相較于其他國(guó)家巨大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以及臉書、蘋果、微軟、谷歌等企業(yè)在全球數(shù)據(jù)市場(chǎng)的壟斷地位，美國(guó)一向支持?jǐn)?shù)據(jù)的自由流動(dòng)，提倡減少對(duì)企業(yè)收集、使用數(shù)據(jù)的監(jiān)管與限制，以此確保其企業(yè)利益及國(guó)家利益的最大化。當(dāng)涉及隱私問(wèn)題時(shí)，美國(guó)也傾向于在政府干預(yù)最少的情況下依賴企業(yè)自律，只有少數(shù)涉及敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的行業(yè)受到了監(jiān)管。但是，隨著一系列個(gè)人數(shù)據(jù)泄露的丑聞曝光，尤其是2018年臉書在未經(jīng)用戶同意的情況下收集用戶數(shù)據(jù)這一消息被披露，科技公司不受控制的力量以及美國(guó)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)監(jiān)管模式受到了公眾以及各界的普遍質(zhì)疑。在歐盟強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民隱私權(quán)益的《通用數(shù)據(jù)條例》（GDPR）實(shí)施后不久，時(shí)任加州州長(zhǎng)簽署了《加州消費(fèi)者隱私法案》（CCPA），為加州消費(fèi)者提供了訪問(wèn)、刪除和選擇退出“出售”其個(gè)人信息的權(quán)利與各種隱私保護(hù)，該法案于2020年1月1日生效。雖然CCPA 引起了科技公司、行業(yè)協(xié)會(huì)等利益相關(guān)方的強(qiáng)烈反對(duì)，也在美國(guó)引發(fā)了聯(lián)邦與州之間關(guān)于數(shù)據(jù)隱私法規(guī)的沖突，但CCPA 表現(xiàn)出了在隱私問(wèn)題上向歐盟數(shù)據(jù)治理模式靠攏的可能，也被佛蒙特州、紐約州等其他州效仿①。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)了國(guó)家治理手段的新變化與部分趨同，以政府為主導(dǎo)的中國(guó)模式開(kāi)始重視企業(yè)主體地位，走向多元治理；以企業(yè)效率為目標(biāo)的美國(guó)模式則出現(xiàn)了限制企業(yè)力量、保護(hù)隱私權(quán)益的“歐洲行為”。這些新的治理手段與治理趨勢(shì)并不能用國(guó)家的文化制度差異予以充分解釋。雖然國(guó)家之間存在相似的治理手段并不是一個(gè)新現(xiàn)象，但是這一部分討論的特殊性在于，這些相似緣起于數(shù)字化轉(zhuǎn)型中共同的治理問(wèn)題，是在以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷生成中展現(xiàn)出的可能趨勢(shì)。不過(guò)，制度差異影響效果減弱、治理手段部分趨同并不意味著國(guó)際合作的可能性增大，也不意味著全球協(xié)議乃至全球共同體即將出現(xiàn)。相反，原先隱藏在制度差異背后的爭(zhēng)奪有限資源、壓制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、占據(jù)有利地位等利益訴求開(kāi)始赤裸裸地顯現(xiàn)出來(lái)，可能成為影響國(guó)際合作、應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)的主要障礙。

四、多國(guó)聯(lián)動(dòng)：超越國(guó)家界限的全球挑戰(zhàn)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的國(guó)家治理變化不僅體現(xiàn)為國(guó)家治理效果的路徑創(chuàng)新、體現(xiàn)為國(guó)家之間的治理手段趨同，更因數(shù)字技術(shù)的全球擴(kuò)散與應(yīng)用，體現(xiàn)為其他國(guó)家及組織、個(gè)人對(duì)國(guó)家治理的深刻影響。全球事務(wù)參與和規(guī)則制定業(yè)已成為國(guó)家治理不可忽視的重要內(nèi)容，國(guó)家治理視域需要不斷擴(kuò)大。在眾多全球事務(wù)中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)字技術(shù)主權(quán)構(gòu)建以及網(wǎng)絡(luò)空間安全維護(hù)是三個(gè)突出問(wèn)題，面對(duì)這些治理問(wèn)題，在主權(quán)國(guó)家框架下制定的治理規(guī)則已有逐漸失效的趨勢(shì)。為了有效應(yīng)對(duì)此趨勢(shì)，各國(guó)應(yīng)從關(guān)注單一國(guó)內(nèi)事務(wù)向兼顧全球事務(wù)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)變。

（一）全球數(shù)據(jù)治理框架有待形成

在數(shù)字時(shí)代，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算以及人工智能等領(lǐng)域的發(fā)展均依賴對(duì)海量數(shù)據(jù)的傳輸、存儲(chǔ)、處理和分析。海量數(shù)據(jù)以及與之匹配的運(yùn)算能力，可以提升數(shù)字服務(wù)的匹配度，擴(kuò)展全球價(jià)值鏈的數(shù)字連接范圍。數(shù)據(jù)不僅是一種新的生產(chǎn)要素，更是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的第一驅(qū)動(dòng)力。跨境數(shù)據(jù)一方面具備流動(dòng)數(shù)據(jù)的優(yōu)點(diǎn)[25]，另一方面因跨越政治邊界、涉及眾多尚未被各國(guó)法律統(tǒng)一化和明確化的問(wèn)題而給個(gè)人隱私、社會(huì)秩序、國(guó)家安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。

雖然建立全球數(shù)據(jù)治理規(guī)范和相關(guān)國(guó)際監(jiān)管機(jī)制是重要且緊迫的議題，但是到目前為止，尚未形成覆蓋廣泛的數(shù)據(jù)治理體系。世界貿(mào)易組織等國(guó)際組織在數(shù)據(jù)領(lǐng)域制定的規(guī)則或趨于過(guò)時(shí)，或不夠清晰有力[26]。全球主要國(guó)家對(duì)于不同類型跨境數(shù)據(jù)的規(guī)制也缺乏共識(shí)，并在三個(gè)問(wèn)題上出現(xiàn)了明顯博弈。

一是數(shù)據(jù)能否自由流動(dòng)。對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)存在多重主張，短期看還難以達(dá)成一致。美國(guó)整體上提倡跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、減少數(shù)據(jù)監(jiān)管，反對(duì)各種類型的數(shù)據(jù)保護(hù)主義；歐盟在數(shù)據(jù)權(quán)利和隱私保護(hù)的基礎(chǔ)上建立其數(shù)據(jù)治理模式，希望公民有權(quán)掌管個(gè)人數(shù)據(jù)；中國(guó)和俄羅斯對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，不主張完全自由流動(dòng)，而是采取一定的管制措施；韓國(guó)、印度等國(guó)家則在嘗試推出不同于中美的數(shù)據(jù)治理路徑，也可能影響全球數(shù)據(jù)流動(dòng)模式和監(jiān)管框架進(jìn)程②。

二是數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)流動(dòng)存在矛盾。數(shù)據(jù)本地化要求將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)的相關(guān)設(shè)備上，以盡可能保障國(guó)家安全。然而，抑制數(shù)據(jù)流動(dòng)會(huì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成較大負(fù)面影響。據(jù)估計(jì)，2009—2018 年全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占全球GDP總量的3%，相當(dāng)于2.3萬(wàn)億美元[27]。在后疫情時(shí)代，隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍衰落，數(shù)字經(jīng)濟(jì)異軍突起，抑制數(shù)據(jù)流動(dòng)所帶來(lái)的負(fù)面影響或許會(huì)更加顯著。

三是是否對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)設(shè)立邊界。數(shù)據(jù)主權(quán)被定義為“一個(gè)國(guó)家對(duì)自身所掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行獨(dú)立管理和使用的權(quán)力，其數(shù)據(jù)既包括本國(guó)屬地內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，也涵蓋本國(guó)公民在境外產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”[28]。數(shù)據(jù)監(jiān)管是數(shù)字大國(guó)普遍采取的措施，但是各界尚未就數(shù)據(jù)主權(quán)問(wèn)題達(dá)成明確共識(shí)，數(shù)據(jù)的“邊界”以及監(jiān)管的尺度、程度，都將深刻影響國(guó)家間關(guān)系，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

可見(jiàn)，在跨境數(shù)據(jù)治理方面，一國(guó)自身的治理方式難以對(duì)跨境數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，國(guó)家需要在數(shù)據(jù)能否自由流動(dòng)、如何處理本地化與數(shù)據(jù)流動(dòng)的矛盾、是否對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)設(shè)立邊界等問(wèn)題上與他國(guó)尋求共識(shí)。由于數(shù)字化轉(zhuǎn)型建立了多國(guó)間的普遍聯(lián)動(dòng)，國(guó)際社會(huì)已然構(gòu)成一個(gè)廣泛連接的全域網(wǎng)絡(luò)。然而，美國(guó)、歐盟、中國(guó)和較小的區(qū)域組織卻各有其數(shù)據(jù)治理局域網(wǎng)絡(luò)，他們各自主導(dǎo)的規(guī)則體系既有重疊，也有矛盾?；ゲ幌嗤ǖ闹卫硪?guī)則既不利于數(shù)據(jù)整體上的有效利用，也不利于對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管。對(duì)于主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，努力參與全球規(guī)則制定、拓展本國(guó)治理規(guī)則適用范圍、謀求協(xié)調(diào)合作的全球數(shù)據(jù)治理框架逐漸成為國(guó)家治理的重要內(nèi)容。

（二）技術(shù)主權(quán)處于動(dòng)態(tài)構(gòu)建之中

“技術(shù)主權(quán)”概念來(lái)自歐洲，其基本思想是：數(shù)字社會(huì)的技術(shù)權(quán)力是國(guó)家其他權(quán)力的核心支柱，爭(zhēng)奪技術(shù)權(quán)力已成為技術(shù)政治戰(zhàn)略的根本目標(biāo)[29]，掌握先進(jìn)技術(shù)、實(shí)現(xiàn)技術(shù)管控，直接影響一國(guó)的政治安全、經(jīng)濟(jì)地位與國(guó)際話語(yǔ)權(quán)[30]。

在技術(shù)主權(quán)思想引導(dǎo)下，歐盟積極開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)。自2017 年上任以來(lái)，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍多次提及包含“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”和“技術(shù)主權(quán)”在內(nèi)的“歐洲主權(quán)”構(gòu)想，歐盟官方機(jī)構(gòu)、歐洲智庫(kù)也對(duì)此進(jìn)行了廣泛討論，主張歐盟應(yīng)在人工智能、數(shù)字通信等尖端技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位，主導(dǎo)國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管制規(guī)則體系的構(gòu)建。中美兩國(guó)雖未對(duì)技術(shù)主權(quán)問(wèn)題過(guò)多談及，但掌握先進(jìn)技術(shù)、守護(hù)國(guó)家安全的相關(guān)舉措一直普遍存在。

實(shí)際上，隨著數(shù)字進(jìn)程加深，技術(shù)問(wèn)題不僅是國(guó)家內(nèi)部事務(wù)治理的范疇，同樣需要納入全球治理的視野。一方面，對(duì)技術(shù)不占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家而言，掌握前沿技術(shù)的主體很容易威脅國(guó)家安全，甚至引發(fā)顛覆政權(quán)的結(jié)果。例如，意大利國(guó)際政治研究院在論述俄羅斯選舉制度時(shí)提出，數(shù)字技術(shù)可能給俄羅斯選舉帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。自2019年以來(lái)，在線投票逐步替代傳統(tǒng)線下投票，數(shù)字投票技術(shù)投入使用，這既引發(fā)了諸如投票計(jì)算及歸責(zé)等問(wèn)題，也因在線投票完全超出獨(dú)立觀察員的控制范圍，很容易被他國(guó)勢(shì)力操縱①。此次俄烏沖突之中，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)、信息戰(zhàn)的使用亦可證明技術(shù)不占優(yōu)勢(shì)國(guó)家可能會(huì)受到安全威脅。

另一方面，由于新興技術(shù)存在軍事化的可能，國(guó)家間的信任以及基于信任的技術(shù)合作趨于弱化，如果缺乏全球?qū)用娴挠行?yīng)對(duì)，數(shù)字技術(shù)挑戰(zhàn)可能增加國(guó)家間的摩擦。蘭德公司②發(fā)布的報(bào)告顯示，量子傳感技術(shù)主要應(yīng)用于定位、導(dǎo)航和計(jì)時(shí)，以及監(jiān)視和偵察等情報(bào)收集活動(dòng)，未來(lái)幾年量子傳感技術(shù)可能會(huì)率先在商業(yè)或軍事領(lǐng)域出現(xiàn)。由于中美在量子技術(shù)的研發(fā)支出和技術(shù)創(chuàng)新方面均占主導(dǎo)地位，美國(guó)政府嚴(yán)禁其國(guó)內(nèi)企業(yè)在量子技術(shù)上同中國(guó)合作。這種國(guó)家間壁壘將會(huì)嚴(yán)重制約技術(shù)的共同進(jìn)步。

技術(shù)發(fā)展一向是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。在數(shù)字時(shí)代，技術(shù)發(fā)展的條件與參與主體均超越了國(guó)家邊界。各國(guó)因數(shù)字連接而關(guān)系日益緊密，但由于國(guó)家間在技術(shù)能力上存在發(fā)展差異，僅以國(guó)家內(nèi)部為治理視域只會(huì)讓各國(guó)陷入對(duì)自身主權(quán)與安全的隱憂之中，進(jìn)而阻礙國(guó)家間的技術(shù)合作與共同研發(fā)。建立全球性的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用秩序，共同應(yīng)對(duì)因技術(shù)實(shí)力差距帶來(lái)的霸權(quán)與濫權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家事務(wù)與人類共同事務(wù)的兼顧，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的內(nèi)外平衡。

（三）網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題亟需解決

網(wǎng)絡(luò)空間綜合了數(shù)據(jù)流動(dòng)、新技術(shù)應(yīng)用等，可以集中體現(xiàn)數(shù)字化帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)以及國(guó)家治理需要兼顧全球事務(wù)的必要性。近年來(lái)，全球網(wǎng)絡(luò)安全事件頻發(fā)。2021年5 月，美國(guó)最大的成品油管道運(yùn)營(yíng)商Colonial Pipeline受到攻擊，只能一度關(guān)閉整個(gè)能源網(wǎng)絡(luò)，直接影響美國(guó)東海岸燃油供應(yīng)；同年7月，由于黑客組織的滲透和惡意軟件傳播，伊朗鐵路公司鐵路系統(tǒng)被迫中斷；同期，以色列軟件監(jiān)控公司NSO被曝光售賣一款手機(jī)間諜軟件，多國(guó)政要、記者、律師、人權(quán)活動(dòng)人士受到潛在監(jiān)聽(tīng)威脅。

由于缺少行動(dòng)一致的全球治理方案，雖然許多國(guó)家加強(qiáng)了本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的防范措施，加大了投入力度，但是來(lái)自境外的網(wǎng)絡(luò)攻擊與信息竊取依然難以根除，網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題需要各國(guó)攜手共同應(yīng)對(duì)。其中，關(guān)系較為緊張的國(guó)家間合作雖然難度最大，但也具有重要的示范意義。2021 年7 月12 日，美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)發(fā)文呼吁①，美俄兩國(guó)應(yīng)從具體領(lǐng)域入手展開(kāi)合作，例如就金融領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)攻擊達(dá)成雙邊協(xié)議，在建立雙邊信任后，兩國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全磋商可以繼續(xù)向其他領(lǐng)域拓展。

同時(shí)，在新興技術(shù)被越來(lái)越多地用于軍事防御，明顯改變國(guó)際安全環(huán)境的背景下，小國(guó)常常通過(guò)部署遠(yuǎn)程自主精確裝置建立全球信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，從而對(duì)大國(guó)形成威懾。紅外線、雷達(dá)以及磁場(chǎng)感應(yīng)等監(jiān)控裝置均成為構(gòu)建全球監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的手段②。因此，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全方面的全球治理模式更需要協(xié)調(diào)大國(guó)與中小型國(guó)家關(guān)系，扭轉(zhuǎn)大國(guó)傾軋小國(guó)、小國(guó)采用極端手段反抗的原有格局和惡性結(jié)果。

從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)，雖然主權(quán)國(guó)家也需要針對(duì)國(guó)際關(guān)系與全球事務(wù)予以協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)，但全球治理尚未成為緊迫的治理議題。數(shù)字時(shí)代，數(shù)字技術(shù)的普遍應(yīng)用與數(shù)字化轉(zhuǎn)型卻使得兼顧全球秩序成為國(guó)家治理的必需。其原因在于，數(shù)字技術(shù)搭建了國(guó)家與國(guó)家、國(guó)內(nèi)與國(guó)外廣泛連接的全域網(wǎng)絡(luò)。過(guò)去，資源分配、技術(shù)發(fā)展、安全維護(hù)等國(guó)家事務(wù)僅涉及國(guó)內(nèi)的個(gè)人、組織等治理主體，即使有境外主體參與，也被限制在可控范圍。如今，不僅他國(guó)及他國(guó)的個(gè)人、組織可能連接到本國(guó)的國(guó)家事務(wù)中，他國(guó)的規(guī)則、主張以及全球網(wǎng)絡(luò)關(guān)系狀態(tài)都可能對(duì)本國(guó)國(guó)家治理施加影響。傳統(tǒng)國(guó)家治理向兼顧全球事務(wù)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)變機(jī)制如圖3所示。

圖3 傳統(tǒng)國(guó)家治理向兼顧全球事務(wù)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)變機(jī)制

這一部分討論的三種典型全球數(shù)字治理問(wèn)題，實(shí)際觸及了數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理中相互連接的不同主體。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面，通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型連接到國(guó)家治理的既有跨境數(shù)據(jù)相關(guān)國(guó)家、國(guó)際上的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制主張，也涉及由它們形成的網(wǎng)絡(luò)；在技術(shù)主權(quán)構(gòu)建方面，可能利用技術(shù)手段威脅本國(guó)安全的組織、可能在發(fā)展技術(shù)方面相互合作的國(guó)家也都是國(guó)家治理需要考量的對(duì)象；在網(wǎng)絡(luò)空間安全方面，來(lái)自境外的技術(shù)黑客、持有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)、具有反抗能力的小國(guó)亦要求國(guó)家治理拓展其視域。

五、總結(jié)與討論

本文從國(guó)家內(nèi)部發(fā)展、國(guó)家之間比較和多國(guó)聯(lián)動(dòng)三個(gè)維度論述了國(guó)家治理在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的變化?？偟膩?lái)看，這三個(gè)維度的治理變化蘊(yùn)含著數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩重不大相同的邏輯。

第一重邏輯是生成邏輯?；跀?shù)字技術(shù)的泛擴(kuò)散屬性和強(qiáng)適應(yīng)屬性，數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)研發(fā)與社會(huì)應(yīng)用，在數(shù)字化領(lǐng)域生成了一些不同于工業(yè)時(shí)代，卻具有普遍性的新結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。對(duì)于國(guó)家內(nèi)部事務(wù)發(fā)展來(lái)說(shuō)，原有的治理方式出現(xiàn)了不同的治理效果，其內(nèi)在原因是數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的普遍傳播與廣泛應(yīng)用重構(gòu)了供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，原先制度發(fā)揮治理效果的機(jī)制被新的結(jié)構(gòu)關(guān)系帶來(lái)的新機(jī)制取代，路徑創(chuàng)新進(jìn)而取代路徑依賴成為可能。這與國(guó)家與國(guó)家之間的治理趨同本質(zhì)上是同一邏輯。數(shù)字化轉(zhuǎn)型生成的新的同質(zhì)化數(shù)據(jù)要素、統(tǒng)一化算法邏輯，將表現(xiàn)為國(guó)家治理手段上的相似。制度主義由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)不同組織、國(guó)家間的制度差異，并將差異類型化，一定程度上忽略了技術(shù)變革帶來(lái)的社會(huì)要素及環(huán)境的突破性變化，故而在數(shù)字化轉(zhuǎn)型期的治理問(wèn)題上缺乏解釋力。

第二重邏輯是連接邏輯。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用拓展了原有治理問(wèn)題討論的空間邊界，將全球多元主體連接到了同一個(gè)治理場(chǎng)景中，國(guó)家治理因此面臨著全球挑戰(zhàn)，需要開(kāi)始兼顧全球治理問(wèn)題。過(guò)去因?yàn)榉上拗?、物理空間隔絕、技術(shù)阻斷等原因形成的國(guó)家與國(guó)家間邊界在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中被逐漸滲透。對(duì)于國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，曾經(jīng)的參與主體是可知可控的，并經(jīng)歷長(zhǎng)期社會(huì)互動(dòng)形成了一定程度的秩序共識(shí)。而如今，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、技術(shù)權(quán)屬、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，越來(lái)越多的境外行動(dòng)者、“無(wú)秩序者”進(jìn)入國(guó)家治理場(chǎng)景，成為不得不顧及的不穩(wěn)定要素，進(jìn)而推動(dòng)著國(guó)家治理的變化與適應(yīng)。生成和連接兩重邏輯相互交織，共同構(gòu)建了數(shù)字變遷的整體運(yùn)動(dòng)變化。

本文雖然著重論述了數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的國(guó)家治理變化，但是也承認(rèn)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中有許多社會(huì)要素、社會(huì)關(guān)系乃至社會(huì)邏輯沒(méi)有發(fā)生改變。本文對(duì)制度主義的批評(píng)、對(duì)技術(shù)變革的強(qiáng)調(diào)也并非要落回技術(shù)決定論的窠臼。相反，本文之所以對(duì)分析的國(guó)家治理做出重重限定，就是表明技術(shù)對(duì)社會(huì)以及治理的影響是要在一定層次范圍內(nèi)討論的。技術(shù)不是引起治理變化的單一決定因素。由不同主體共同構(gòu)建、共同參與的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)才是理解社會(huì)要素變化以及數(shù)字變遷作用機(jī)制更全面且具體的場(chǎng)域，而這些問(wèn)題已深入到對(duì)治理過(guò)程的討論中，有待后續(xù)研究予以進(jìn)一步探索。