治理腐敗的能力及成效是衡量一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要標志之一。黨的十八大以來，基于“腐敗是我們黨的最大威脅”以及“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”的共識，我國開啟了反腐敗與廉政建設的新征程。2017 年，黨的十九大報告提出要“以零容忍態(tài)度懲治腐敗”；2019 年，黨的十九屆四中全會進一步將反腐敗工作提升到國家治理體系和能力現(xiàn)代化的高度；2020 年1 月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上，提出一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略。事實上，不論是“零容忍”，還是“腐敗治理”，客觀上都要求科學測量及評價反腐敗成效。毫無疑問，這既是一項重大的政治任務，也是一個重要的學術難題。由于存在所謂的“腐敗傳說”［1］，并且涉及強烈的價值導向與復雜的技術體系，新時代反腐敗與廉政建設呼吁理論創(chuàng)新，或者說，推進國家治理現(xiàn)代化要求以新的理念和視角重構腐敗治理的分析框架。

一、問題與文獻：腐敗治理呼吁理論理念創(chuàng)新

（一）問題的提出

作為一種復雜的社會現(xiàn)象，腐敗被視為“人與人之間的小規(guī)模合作”，但這種合作模式扭曲及破壞了更大規(guī)模的社會合作，危及政權的合法性及穩(wěn)定性。正因為如此，腐敗問題是世界各國共同面對的棘手難題，反腐敗與腐敗治理在全球治理體系中居于特殊地位，尤其是對發(fā)展中國家而言，受制于文化傳統(tǒng)、制度體制、發(fā)展階段和國民特質等因素的影響，反腐敗與腐敗治理充滿挑戰(zhàn)。

我國的情況亦不例外。審視十幾年來，尤其是黨的十八大以來我國反腐敗的歷程，呈現(xiàn)兩個明顯的特征：一是懲治力度不斷強化。2016 年，十八屆中央紀委第六次全會工作報告顯示，過去五年間，全國共立案省軍級以上干部440 人，其中，中央委員、候補委員43 人，中紀委委員9 人，廳局級干部8，900 余人，處分縣級干部6.3 萬人。腐敗控制指數(shù)2006 年為-0.510，2016 年為-0.253，變化明顯。2016 年以后，職務犯罪仍呈上升趨勢，“小官大貪”和基層“微腐敗”問題凸顯，但省部級干部腐敗比率逐年降低。二是公眾對政府廉潔觀感進步不大。據(jù)透明國際（Transparency International）發(fā)布的腐敗印象指數(shù)顯示，我國清廉指數(shù)2006 年為3.3，2016 年為4.0，其全球排名2017 年為第77 位，2018 年為第87 位，2019 年為第80 位①。同時，自2007 年開始，我們每年在廣東省開展了大樣本抽樣調查，結果表明，公眾對政府廉潔滿意度2006 年為4.93（十分制，下同），2016 年為5.51［2］。簡言之，十幾年間不斷強化的反腐敗努力與政府廉潔觀感及廉政指數(shù)存在落差。

這種落差現(xiàn)象耐人尋味。在學理上，反腐敗及腐敗治理繞不開兩個關聯(lián)問題：一是為什么要反腐敗，即反腐敗追求的目的以及與政府廉潔滿意度的關系。腐敗摧毀政權的合法性與合理性，背后指向社會系統(tǒng)對政治權力的認可，即政治信任。轉換為可觀察的視角，可視為公眾對政府的滿意度，包括對政府廉潔的滿意度。二是反腐敗度量，即以何種概念及體系來綜合評價反腐敗作為。顯然，不論是學術討論，還是現(xiàn)實需求，不論是詮釋腐敗現(xiàn)象及其影響，還是探討遏制腐敗及腐敗治理的路徑與對策，時代呼吁理論創(chuàng)新。

反思上述現(xiàn)象，本文嘗試借鑒政府績效及其評價的理念，提出及詮釋反腐敗績效概念，作為腐敗治理新的觀測體系。從評價的視角，反腐敗績效是對腐敗治理的綜合衡量，既指向投入、過程與產出（三者可視為力度），又指向效果。從反腐敗力度到反腐敗績效是腐敗治理的必然路徑，基于“民心是最大的政治，正義是最強的力量”［3］，反腐敗績效旨在重構腐敗治理體系，夯實治理目標，以貫穿公眾廉政信任為內在邏輯，凸現(xiàn)政府廉潔滿意度，換言之，將反腐敗成果轉化為公眾正面評價，進而強化黨和政府的執(zhí)政基礎。

（二）文獻簡析

對腐敗問題的研究涉及多學科領域，是現(xiàn)代國家治理研究體系不可或缺的組成部分。腐敗是“陽光背后的交易”，具有非公開性及不確定性，因此，度量腐敗及反腐敗并非易事。針對反腐敗目的及反腐敗評價，學界已有較深入的研究。

1.反腐敗目的是腐敗治理的核心問題?！案瘮±速M了一個國家擁有的最重要的資源，即政府的合法性”［4］，因為“腐敗直接影響了社會契約的有效性，改變了政府和民眾關系的實質”［5］。從現(xiàn)實場景出發(fā)，Muthukrishna 等人將腐敗現(xiàn)象納入經(jīng)典的社會經(jīng)濟行為博弈理論框架中，認為“人類整體作為生物和社會動物的歷史影響著我們的內心演化傾向，腐敗行為在很大程度上是不可避免的”［6］。由此，反腐敗的現(xiàn)實目標是將腐敗降到最低點，但如何衡量“最低點”卻充斥爭論。不過，基于我國的社會制度，毫無疑問，一切反腐敗的努力均要求“反腐敗的成果要轉化為人民群眾能夠感受到的社會正義”［7］。

2.主觀評價是反腐敗評價的主要方式。在國外，“商業(yè)國際指數(shù)”“腐敗感知指數(shù)”“腐敗控制指數(shù)”等均采用主觀評價方法來衡量腐敗的程度，一般通過問卷等方式反映商人、學者及風險分析人員對腐敗狀況的感受。在國內，倪星和郜琳將廉政工作績效指數(shù)劃分為腐敗控制指數(shù)和腐敗感知指數(shù)［8］。針對公眾腐敗感知的主要影響因素，學界認為：一是公眾自身的腐敗經(jīng)歷。研究顯示，行賄經(jīng)歷和被索賄均與公眾清廉感知之間存在顯著的負相關［9］。二是當期反腐敗力度。加大反腐敗力度在短期內反而導致公眾腐敗感知水平有所增加［10］。三是小道消息。在信息不透明不對稱的環(huán)境中，小道消息顯著增加公眾對腐敗的感知度［11］。

3.腐敗治理在于構建有效的約束體系和機制。杰瑞米·波普認為，反腐敗在本質上是一個制度建設過程，即建立國家廉政體系的過程，包括構建反腐敗評價體系。從歷史的角度看，腐敗治理大體可分為兩種模式：一是“人治”，即基于“君主”理念的制度安排及古典政治實踐；二是“法治”，即基于“民主”理念的制度安排及現(xiàn)代政治實踐［12］。與此同時，學界亦有人使用反腐敗績效概念。袁峰認為，反腐敗績效應包括預防腐敗績效、懲治腐敗績效和控制腐敗績效，在腐敗治理中，公眾滿意度應成為反腐敗績效評價的重要指標［13］。倪星和張軍認為，公眾反腐敗意愿受政府反腐敗績效投入產出的影響［14］。在上述少量出現(xiàn)“反腐敗績效”概念的文獻中，并未對概念內涵進行界定，涉及的“績效”與成效、力度、政府作為等概念內涵相近，換言之，與政府績效評價中的績效概念內涵存在明顯差異。

二、實證研究：反腐敗力度與政府廉潔滿意度存在落差

實證是對理論邏輯的最好詮釋。在描述、度量和詮釋反腐敗的理論體系中，反腐敗力度、反腐敗成效等概念被廣泛使用，這些概念的解釋力取決于實證檢驗?；诖朔N思路，依據(jù)政府績效評價的技術規(guī)范，以全過程為視角，我們將反腐敗視為黨委和政府的一項管理活動，按照投入、過程、產出和影響建立集主客觀指標于一體的評價指標體系，同時，利用2007—2017 年在廣東省開展的抽樣調查數(shù)據(jù)庫，探究反腐敗力度與政府廉潔滿意度的量化關系①。需要說明的是，廣東省作為率先改革開放的省份，其社會經(jīng)濟已步入中等發(fā)展階段，廣東省在發(fā)展過程中所面臨的各種問題在全國具有前瞻性；廣東省社會開放度較高，政府主導的多元治理主體初步成型，公眾參與社會治理較為廣泛和相對理性。我國是單一制國家，針對廣東省的研究也具有適應性。

（一）實證結果

1.選取產出維度的核心指標——立案查處查辦案件數(shù)與政府廉潔滿意度進行比較。2006 年，廣東省立案查處查辦案件數(shù)為3，742 件，2016 年達到17，351 件，增長363.7%。同期，公眾對政府廉潔滿意度，2006 年為4.80，2016 年上升至5.65，增幅為17.71%。顯然，二者的變化頻率差異明顯。換言之，反腐敗產出增長迅速，政府廉潔滿意度也相應提升，見圖1。

圖1 2006—2016 年廣東省立案查處查辦案件數(shù)和滿意度

2.進一步檢驗結果表明，反腐敗績效與政府廉潔、政府總體表現(xiàn)、政務公開、執(zhí)法公正等4 項滿意度之間均無顯著相關關系。針對反腐敗投入，紀監(jiān)干部總人數(shù)、紀監(jiān)部門年度預算、紀委書記體制內排名與政府廉潔等4 項滿意度均未通過顯著性檢驗。同時，針對反腐敗過程、產出指標，僅挽回經(jīng)濟損失總額指標與政務公開滿意度存在顯著相關關系，其他與4 項滿意度均為弱相關。換言之，反腐敗績效越高，公眾對政府廉潔滿意度評價越高，但反腐敗投入越高、產出越多、過程監(jiān)管越完善，公眾對政府廉潔滿意度評價未必一定越高。

（二）落差詮釋

上述實證結果顯示，反腐敗力度（投入、過程、產出）與效果形成落差，也從特定視角表明，反腐敗力度、成效等概念不足以衡量我國反腐敗的現(xiàn)實狀態(tài)及追求目標。探究落差的緣由，有利于洞察并反思反腐敗目的及路徑等基本問題，重構新的分析視域。具體在于以下四個方面：

1.反腐敗“在路上”。進入新世紀以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但腐敗現(xiàn)象蔓延也“觸目驚心”，尤其近十年腐敗案件的大量查處在不斷“刷新”公眾對目前腐敗形勢的觀感。不管成因如何復雜，有關“腐敗無處不在，越反越嚴重，越反越無信心”的社會心態(tài)尚未從根本上得以扭轉。從歷史上來看，我國腐敗治理具有明顯的“運動式”特征，依靠權威體制，力圖收到立竿見影的效果，但不斷循環(huán)的運動式治理方式并非治本之道。對公眾而言，在某種程度上將透支制度性反腐敗的信心，對政府廉潔滿意度評價變化不大亦在常理之中。腐敗現(xiàn)象有著深刻的社會歷史原因，從而決定反腐敗是一個長期的復雜過程，即“在路上”，公眾感知變化也是一個漸進和緩慢的過程。

2.公眾廉政預期。傳統(tǒng)中國社會變遷周期律在很大程度上與腐敗關聯(lián)，甚至可以說，腐敗印記是公眾的歷史性的認識慣性，呈現(xiàn)公眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內難以根治并存的總體態(tài)勢。經(jīng)濟的發(fā)展和公民權利意識的覺醒，使得公眾對于腐敗的容忍度越來越低，對政府廉政期望及反腐敗要求越來越高?？傮w來看，目前公眾對反腐敗向制度化、常規(guī)化轉變逐漸達成共識，但對未來有更高的期待；不斷挖開腐敗的“冰山一角”，使公眾對整個“冰山”產生焦慮。在透明度不高的情況下，公眾對反腐敗出現(xiàn)一定程度的過度反應。同時，政府廉政廉潔并不必然等同于政府廉潔滿意度。

3.廉政信息公開與對稱性。麥奎爾（McGuire）認為，信息的真實性和準確度會對受眾認知產生影響［15］。自《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，我國政府信息公開已取得長足進步。目前，反腐敗信息領域存在的主要問題有：一是信息公開不及時、內容公開不全面。如政府舉報網(wǎng)站存在舉報信息只進不出、只接受不反饋等問題，公開內容不全面不合理，影響公眾觀感。二是信息公開流程不合理、程序不規(guī)范。尤其是在調查查處、反饋辦法、信息保密、責任追究、披露申請等環(huán)節(jié)并未明確時限標準和嚴格程序等。三是反腐信息披露缺乏法制保障，配套制度缺失。同時，政府與公眾之間存在信息不對稱，其后果可能導致逆向選擇和道德風險。因為一個沒有大眾信息或缺少獲得信息方式的公眾，可能是寧可相信道聽途說也不相信主流媒體［16］。

4.效果滯后周期。政府作為及政策效果滯后是一般性規(guī)律，反腐敗也如此。首先，高壓的反腐態(tài)勢傳導至社會則需要一個較長的過程，公眾接收、反應、認知和判斷有一個滯后周期，并且受復雜因素影響。其次，世界各國經(jīng)驗表明，經(jīng)濟高速增長不可避免地導致腐敗現(xiàn)象增多，但隨著制度的建設和完善，腐敗現(xiàn)象又會明顯下降，呈現(xiàn)倒U 形曲線。一項針對中國大陸的實證研究發(fā)現(xiàn)（1998—2011 年），省部級高官落馬顯著地抑制了可觀測的貪腐程度。就當年而言影響程度并不顯著，但前三年的高官落馬顯著降低了腐敗程度［17］。最后，從評價的角度，反腐敗評價為事后評價，本身又存在時間落差。

此外，主觀評價存在系統(tǒng)誤差及不確定性。廉潔滿意度評價具有較強的價值性，在技術層面上，政府廉潔程度并不等同于公眾廉潔滿意度。實證結果顯示，大部分公眾并未有腐敗或“被腐敗”的經(jīng)歷，對政府廉潔評價大都基于所謂的“腐敗傳說”，是一種主觀認知判斷，加之調查技術、資源、環(huán)境的局限性，現(xiàn)階段我國民意調查市場并不成熟，社會認知和理解有限，公眾從眾心態(tài)和各種顧慮明顯等，都影響公眾理性地表達意見。

三、理念重構：反腐敗績效內涵與反腐敗績效評價意義

（一）反腐敗績效內涵

“績效”源自企業(yè)管理，20 世紀30 年代延伸至公共行政管理領域，形成“政府績效”概念。一般認為，政府績效是指政府行使其職能、實施其意志過程中所體現(xiàn)的綜合能力。由于政府目標及行為的復雜性，菲利普·J·庫珀將政府績效評價定義為一種市場責任機制，與奧斯本“改變以過程為導向、謀求以結果為導向的控制機制”相一致。同時，服務于構建評價體系及實踐，20 世紀60 年代，美國會計總署率先建立了以經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性為維度的“4E”要素結構，被視為“分析績效的最好模式”。

反腐敗也是一種政府管理活動及作為，導入績效范疇符合內在邏輯，由此，“反腐敗績效”可視為政府績效的組成部分。與此相關聯(lián)，評價是有目的的主動行為，置于我國國情中，我們以為，反腐敗績效主要體現(xiàn)為黨委和政府懲治公職人員腐敗的績效，反腐敗績效評價意指基于結果導向及滿意度導向，以追求廉政滿意度為目的，依據(jù)合理的標準、規(guī)范的流程和科學的指標體系，對一定時期內黨和政府懲治腐敗的投入、過程、產出和效果進行綜合性測量和評判的活動。這一定義蘊含了以下三個基本內容：

1.反腐敗目的。政府管理追求特定目的和目標，包括階段性目標、終極目標、直接目標和間接目標等。在反腐敗目標鏈條中，現(xiàn)實的目標是將腐敗降到最低點。反腐敗目的自然可選擇客觀指標來衡量，如查出腐敗案件、投入行政資源、完善廉政制度等，但基于“執(zhí)政為民”的邏輯和“以人民為中心”的發(fā)展思想，反腐敗績效所追求的目的不論以何種指標來表現(xiàn)，最終都聚焦于提升廉政廉潔滿意度，以強化政治信任和合法性基礎。正如馬克斯·韋伯所言，三種合法性統(tǒng)治均建立于穩(wěn)定性統(tǒng)治與被統(tǒng)治之間信任關系的基礎上［18］。

2.評價體系。政府績效評價涉及多重主體，以及評價權、組織權、實施權和評議權之間的關系，厘清評價主體與對象是反腐敗績效評價的基本問題。作為組織管理的手段，評價主體應為上級政府（部門），但公民或社會組織也可成為外部主體，以及成為內部考評中的評議主體。政府績效評價對象是政府及其關聯(lián)者（責任主體）。在理論上，反腐敗績效評價主體既可為上一級黨委和政府（部門），也可為政府系統(tǒng)之外擁有法定評價權的主體，評價對象為特定黨委、政府或部門，并非腐敗官員。

3.評價導向。政府績效評價的過程承擔著民意表達的功能，其結果為政府改革及管理創(chuàng)新注入動力。評價是一種責任機制，體現(xiàn)結果導向和滿意度導向［19］。同樣，反腐敗績效評價的過程控制服務于結果導向，因為過程需要付出成本，包括直接成本、間接成本和機會成本，而且可能出錯。所謂結果導向，說到底體現(xiàn)公眾對政府廉潔的滿意度導向。

（二）反腐敗績效評價意義

20 世紀80 年代，努南（Noonan）指出，腐敗對于政府的危害僅次于暴政所產生的影響。在理論上，反腐敗績效評價既是反腐敗績效的實現(xiàn)形式，也是腐敗治理的價值工具和政府績效評價的有機組成。反腐敗績效評價的理論意義在于：

1.體現(xiàn)腐敗治理的價值導向。其一，民主價值是政府績效評價的價值理性?！耙粋€政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背，人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么”［20］。反腐敗績效評價內嵌了價值理性，并與反腐敗價值相吻合。反腐敗績效體現(xiàn)了黨內監(jiān)督和公眾監(jiān)督的民主價值。其二，績效評價能有效實現(xiàn)價值評價。價值理念實現(xiàn)依賴于完備的技術體系，績效評價導入主觀評價，通過滿意度調查實現(xiàn)滿意度測量，從而為價值評價提供了技術上的可行性。其三，績效評價展示價值圖譜。公眾滿意度及其結構指數(shù)呈現(xiàn)不同社會群體的價值祈求，展示社會最大公約數(shù)，為腐敗治理提供價值圖譜。

2.提供腐敗治理的度量體系。實現(xiàn)反腐敗目標離不開度量方法與體系。只有對腐敗的現(xiàn)實狀況進行精確測量，才能推動反腐敗工作的精細化。績效評價作為發(fā)現(xiàn)問題的方法論滿足了這種需求。其一，反腐敗績效評價既是關鍵指標評價，也是量化評價。關鍵指標是指實現(xiàn)目標路徑中的關鍵節(jié)點所對應的指標，事關反腐敗工作的核心問題；量化評價呈現(xiàn)指數(shù)化特征，支撐反腐敗決策部署。其二，以評價發(fā)現(xiàn)短板?；谥笜嘶?、標準化、可比性、開放性績效評價的結構量表，水平指數(shù)和開放體系能向社會呈現(xiàn)公開的績效表現(xiàn)［21］。其三，反腐敗標準是可以測量的標準，并非模糊不清的性質描述，績效評價為腐敗治理及廉政建設提供了可縱橫比較的標準體系和測量尺度。

3.鑄成腐敗治理的動力機制?？冃гu價作為驅動機制為反腐敗工作提供動能。評價具有激勵功能，對被激勵對象的行為產生正面引導和反面控制。反腐敗工作涉及縱向的責任主體，形成了垂直監(jiān)督體系；績效評價外部監(jiān)督集成了外部督促力，監(jiān)督是壓力更是動力。反腐敗績效評價形成的外部監(jiān)督源于民間社會，體現(xiàn)民生訴求，其監(jiān)督作用和督促力更具有連續(xù)性和持久性。反腐敗的工作在短期內具有周期性、反復性的特征。社會評價形成的恒久推動力將有助于反腐敗工作的長期推進,這也是對內部監(jiān)督的有效補充。評價及其結果應用形成反饋機制。反饋既是一種動能，有助于及時發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)和腐敗漏洞，也是一種互動和溝通機制，為“營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍”鑄造糾錯糾偏的機制。

從現(xiàn)實來看，反腐敗績效評價能彌補反腐敗力度評價的不足，尤其彌補反腐敗力度與社會觀感的落差所造成的社會影響。因為這種“落差”將消耗政治信任、增加社會成本和紊亂價值導向。具體而言：

第一，政治信任可視為民眾對政府的認可程度。在大多數(shù)情形下，反腐敗力度對政府信任的影響存在兩面性：加大反腐力度能有效提升政府的公眾形象及提高政府信任水平，但腐敗案件查處將沖擊公眾對腐敗的容忍度，降低公眾對反腐敗的耐心和信心。有研究表明，反腐敗立案率每提高1%，公眾的政治信任度在1—4 分的范圍內將提高約0.1 個單位。就長期而言，腐敗消耗政治信任是不言而喻的事實。同時，調查表明，黨的十八大以來，78.7%的受訪者認為目前黨和政府的反腐敗工作效果明顯，近九成人肯定反腐敗的努力程度［22］。應該說，公眾認可有助于培育腐敗低容忍的文化氛圍，強化反腐敗的決心，但這并不意味著公眾信任可以被無限透支。

第二，反腐敗成本指反腐敗所付出的公共資源，廣義上還包括國家針對腐敗行為而建立及執(zhí)行各種制度所付出的代價。雖然反腐敗具有超經(jīng)濟性，但從社會的視角，高投入高產出反腐敗對公眾而言仍是一項“凈付出”。按照科斯的觀點，決定政府與市場的邊界在于交易成本，一切調節(jié)與規(guī)范社會秩序的行為在于降低交易成本。從某種意義上說，反腐敗有利于降低交易成本?！案瘮〔⒉皇俏覀兾┮魂P心的東西，我們還要考慮減少腐敗所花費的成本”［23］。盡管政府廉潔滿意度不能簡單等同于反腐敗收益，但反腐敗力度與廉潔滿意度的落差卻折射出成本與收益的不對稱。

第三，反腐敗力度與效果的偏離有悖清廉政治的價值要求。在影響政治信任的重要因素中，政府治理績效要比傳統(tǒng)文化有著更重要的作用［24］。公眾廉潔滿意度低位徘徊意味著廉潔價值的不穩(wěn)定。同時，廉潔廉政價值理念是人們廉政知識和信仰在價值觀念層面的具體反映，它涉及廉政目的、權力來源以及個人利益與公共利益關系等基本問題［25］。較低的政府廉潔評價與高壓式反腐敗力度所形成的反差勢必沖擊這種價值的基石，也會坐實“腐敗越反越多”的從眾心態(tài)，加大公眾對潛在腐敗現(xiàn)象的疑慮。

四、目標邏輯：腐敗治理旨在追求政府廉潔滿意度

黨的十九屆四中全會要求完善黨和國家監(jiān)督體系，構建起無死角全覆蓋零容忍的監(jiān)督網(wǎng)。2020 年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出，要清晰認識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性，提高治理腐敗效能。反腐敗績效涵蓋腐敗治理的效率和動能，既是監(jiān)督體系的有機組成部分，又為腐敗治理提供價值工具。從治理所追求的目標邏輯來看，腐敗治理旨在追求公眾對政府廉政廉潔的滿意度。

（一）反腐敗績效是腐敗治理的邏輯應然

從體系結構的視角，腐敗治理包括預防和懲治兩個相輔相成的系統(tǒng)，融合治標和治本的功能。反腐敗績效與腐敗治理價值同構、過程一致、邏輯相通。具體而言：

1.價值同構。反腐敗績效可視為腐敗治理領域的政府績效，是政府整體績效不可或缺的組成部分。從歷史演進來看，政府績效是民主的范疇，評價是實現(xiàn)民主價值的手段。所謂民主，并不意味著人民直接行使公共權力，關鍵在于將公共權力置于人民的制約和監(jiān)督之中。在這種權力格局中，政府作為服務者，與公民之間是一種雙向合作而非單向管理的關系。同時，民主的內核在于監(jiān)督，評價是有效監(jiān)督的工具，體現(xiàn)權責關系，涉及多元主體。換言之，公民參與既是民主的希望［26］，也是政府績效評價的內在要求?；诟瘮≈卫碓诒举|上是對公權力制約的邏輯，民主價值理念也是腐敗治理的價值理念。

2.過程一致。反腐敗力度屬于管理范疇，強調遏制腐敗的投入、過程與產出，反腐敗績效屬于治理范疇，更加凸現(xiàn)產出的“影響”，體現(xiàn)廉潔滿意度導向。腐敗治理過程也是投入、過程、產出和影響的過程。從系統(tǒng)論及管理學視角，過程控制服務于結果導向，反腐敗績效的經(jīng)濟性、效率性、效果性與公平性為腐敗治理提供結構范式。同時，依據(jù)黨的十八屆三中全會關于反腐敗體制機制創(chuàng)新的部署和要求，我國腐敗治理結構逐步向“政黨主導共治型”模式轉變。黨以治理主體的方式直接介入國家腐敗治理過程，黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督處于高度融合狀態(tài)。這種結構特征與績效生成機理的結構特點具有一致性。

3.邏輯相通。公眾認同及政治信任是反腐敗績效與腐敗治理的共同邏輯。腐敗治理有賴于科學有效的腐敗監(jiān)測的工具，而反腐敗績效及其評價則滿足了這種要求。反腐敗力度與政府廉潔滿意度的落差意味著高投入、高產出的反腐敗斗爭并未顯著影響公眾廉潔評價，甚至腐敗現(xiàn)象并沒有因為反腐敗的力度加大而減少，從而表明反腐敗力度不論從過程控制還是結果導向來看，都不足以全面衡量反腐敗成效。反腐敗績效彌補這種缺陷，既為腐敗治理決策及行動部署提供全景式的動態(tài)、可比的參考依據(jù)，也為理論研究提供新的分析框架。

（二）反腐敗績效評價驅動腐敗治理目標實現(xiàn)

“干部清正、政府清廉、政治清明”既是我國廉政建設的基本目標，也是腐敗治理追求的目標，但這一目標是質的規(guī)范，需要量化支撐。我國實行社會主義制度，新時代腐敗治理目的在于國家富強、人民幸福。理論與經(jīng)驗表明，滿意度是人民幸福感的來源和基礎。鞏固黨的執(zhí)政地位，夯實執(zhí)政基礎，“各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)都要交給群眾評判”［27］。這意味著政府廉潔滿意度是腐敗治理的終極指標。反腐敗績效評價驅動腐敗治理目標實現(xiàn)，首先，績效評價是一種激勵驅動機制。評價是組織管理的手段，政府績效評價作為價值和工具，對政權系統(tǒng)外部而言，社會公眾、社會組織等的參與意味著以外部評價評議來檢驗內部作為，并施加對內部的影響。艾蒙斯（Ammons）指出：“通過績效評估，組織將可以獲得市民的信任，市民們會覺得他們在繳稅后得到合理的回報?！?span id="4oelggt" class="superscript" tag="28" style="margin: 0px; padding: 0px; font-size: 0.6em; vertical-align: super; color: rgb(0, 153, 255);">［28］對內部管理而言，績效評價是競爭性評價，通過評價結果的公開應用，形成對組織和個體的有效激勵，通過激勵釋放動能，進而驅動績效改進。其次，反腐敗績效評價的目的與腐敗治理的目標相一致。政府績效評價公民參與程度及表達意見的途徑體現(xiàn)公眾滿意度內涵［29］。不論從概念內涵、一般邏輯還是現(xiàn)實意義來看，公眾對政府的廉潔滿意度既是反腐敗績效評價的核心維度，也是反腐敗追求的終極目的。腐敗治理是國家治理、政府治理的重要組成部分。國家及政府治理的目標和價值在于人民認同與滿意，反腐敗績效評價內置了公眾滿意是檢驗政府行為及決策的終極標準，與腐敗治理目標具有高度的邏輯一致性，但經(jīng)驗表明，“績效評價的成功有賴于強有力的政治支持”［30］，由此要求從國家及政府治理現(xiàn)代化的高度為反腐敗績效評價創(chuàng)造環(huán)境條件。

（三）提高政府廉潔滿意度建議

從追求目標及行為邏輯來看，腐敗治理的終極標準在于提升公眾對政府廉潔的滿意度。因為績效評價的理論內涵及全球性經(jīng)驗表明，“不論什么樣的評價指標，都不如人民滿意來得實在”［31］。換言之，改變傳統(tǒng)腐敗治理的思維慣性，將反腐敗努力轉化為公眾對政府廉潔的正面評價勢在必行，也是反腐敗績效評價的意義所在。因此，一是簡政放權，明確界定公權力邊界。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。預防和懲治腐敗是一個系統(tǒng)工程，既需要治標，也需要治本。以簡政放權消除權力尋租空間，改變運動式治標的慣性思維，將關注點轉移到治本之道是提升公眾廉政廉潔認同的制勝法寶。二是完善國家廉政立法體系，把權力關進制度的籠子里。要“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”［32］，確保權力在陽光下運行，因為“陽光是最好的消毒劑”，也是社會公眾最大的祈盼。三是擴大反腐敗信息公開，提高政府透明度。尤其是全面提高信息公開的時效性、針對性與內容的全面性，及時反饋公眾舉報的腐敗現(xiàn)象及行為的處理結果，降低“腐敗傳說”對公眾感知的影響，促進社會理性。四是培育廉潔文化，構建反腐敗績效評價體系。尤其是培育、引導第三方主體評價反腐敗績效，公開評價指數(shù)，增強評價的公信力。五是推動全面從嚴治黨向基層延伸。身邊的腐敗對群眾傷害更直接，群眾在日常生活中的腐敗經(jīng)歷會直接影響其對政府反腐工作的滿意度，因此，應強化對“身邊腐敗”治理力度，規(guī)范基層政治生活，提升基層反腐敗的公信力。

亨廷頓曾經(jīng)言及，腐化是缺乏有效的政治制度化的一種表征［33］。在我國反腐敗斗爭的現(xiàn)實中，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態(tài)至關重要，但一切努力所追求的目的都在于提升公眾對黨和政府的廉潔認同，提高政治信任，夯實執(zhí)政基礎?！皩φぷ髻|量進行評價的最有效方式，就是公眾滿意度調查，因為政府工作質量的好壞取決于民眾的受益程度和滿意程度”［34］。從關注投入、過程、產出的反腐敗力度的目標性評價轉變?yōu)橥宫F(xiàn)公眾廉政感知的反腐敗績效評價的目標邏輯，說到底在于人民擁有檢驗腐敗治理成效和成色的權力。