道地藥材是我國傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)藥材的代表，具備“品牌”的基本條件[1]。地理標志是知識產(chǎn)權(quán)保護的重要客體，實踐中我國道地藥材主產(chǎn)區(qū)也主要通過地理標志制度來實現(xiàn)其保護需求。但是，在肯定地理標志制度對道地藥材產(chǎn)業(yè)所起的促進作用的同時，也不應忽視運用中的現(xiàn)實問題。

1 道地藥材與地理標志

1.1 相關(guān)概念

《中華人民共和國中醫(yī)藥法》(以下簡稱《中醫(yī)藥法》)首次提出道地藥材的法律內(nèi)涵，是“經(jīng)過中醫(yī)臨床長期應用優(yōu)選出來的，產(chǎn)在特定地域，與其他地區(qū)所產(chǎn)同種中藥材相比，品質(zhì)和療效更好，且質(zhì)量穩(wěn)定，具有較高知名度的中藥材?！?/p>

WTO《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(以下簡稱“TRIPs協(xié)定”)將地理標志定義為：“其標志出某商品來源于某成員地域內(nèi)，或來源于該地域中的地區(qū)或某地方，該商品的特定質(zhì)量、信譽或其他特征主要與該地理來源有關(guān)”?！吨腥A人民共和國商標法》(以下簡稱《商標法》)規(guī)定，“地理標志，是指標示某商品來源于某地區(qū)，該商品的特定質(zhì)量、信譽或者其他特征，主要由該地區(qū)的自然因素或者人文因素所決定的標志?！?/p>

1.2 道地藥材與地理標志的內(nèi)在契合性

《中醫(yī)藥法》鼓勵采取地理標志產(chǎn)品保護等措施保護道地藥材。首先，從道地藥材的歷史沿革、再到生產(chǎn)加工，甚至是命名方式，無不與地理標志內(nèi)涵相對應，兩者在自然因素和人文因素上非常契合。其次，地理標志具有集體性和共有性。道地藥材知識是群體智慧的結(jié)晶，具有鮮明的集體性特點，在其傳承過程中又不斷創(chuàng)新，凝聚了無數(shù)臨床經(jīng)驗的總結(jié)，是集體性的共有權(quán)利，應屬道地藥材生產(chǎn)者和經(jīng)營者集體共有，故道地藥材與地理標志在主體上具有相似性。最后，地理標志在傳承歷史文化方面有特殊作用；道地藥材是傳統(tǒng)中醫(yī)藥理論的重要成分，包含中醫(yī)對宇宙、人與自然的認識與思考，具有獨特深厚的文化內(nèi)涵。所以，道地藥材與地理標志對于文化的傳承相得益彰。

2 我國道地藥材地理標志保護現(xiàn)狀及存在問題

2.1 我國道地藥材地理標志保護現(xiàn)狀

國務院機構(gòu)改革之前，我國有三個行政管理系統(tǒng)涉及地理標志保護。分別是國家工商總局的地理標志證明商標或集體商標、原國家質(zhì)檢總局的地理標志產(chǎn)品、原國家農(nóng)業(yè)部的農(nóng)產(chǎn)品地理標志。經(jīng)檢索原國家質(zhì)檢總局、國家工商行政總局和原國家農(nóng)業(yè)部公告，得到截止2017年12月31日我國道地藥材運用地理標志制度保護基本數(shù)據(jù)，見表1。

2.2 我國道地藥材地理標志保護存在的問題

2.2.1 地理標志法律體系不健全。2018年國家機構(gòu)改革之前，我國地理標志保護涉及多項法律法規(guī)和部門規(guī)章，其中《商標法》是法律，《地理標志產(chǎn)品保護規(guī)定》和《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》都是部門規(guī)章。由于總體頂層設計缺乏以及各制度間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，整合缺乏有效性，導致綜合優(yōu)勢并不明顯。臺灣學者曾指出中國內(nèi)地在地理標志保護相關(guān)法令與制度設計上若缺乏全盤考慮與整合則易出現(xiàn)問題[2]。一是易導致權(quán)利沖突，加重權(quán)利人負擔。多頭管理模式下，申請人無所適從，

表1 我國道地藥材地理標志保護情況

難以抉擇。如要三者兼顧或者兼顧其中兩者，不僅會造成法律資源和行政資源極大浪費，加重企業(yè)和行業(yè)協(xié)會負擔，也易導致行政權(quán)的濫用。如湖北的板橋黨參，安徽的霍山石斛分別獲得地理標志商標保護和地理標志產(chǎn)品保護；安徽省九華黃精、甘肅省隴西白條黨參和隴西黃芪等均獲得了三重保護。多重保護導致同一地理標志上出現(xiàn)多個權(quán)利的競合，如若多個權(quán)利分別歸屬于不同的權(quán)利人，不僅會引發(fā)權(quán)屬糾紛，同時也給行政主管部門帶來執(zhí)法、監(jiān)管上的難題。如典型案例“溫縣鐵棍山藥專業(yè)合作社訴賈某某侵犯商標權(quán)案”。二是保護標識過多，淡化地理標志顯著性。商業(yè)性標記的主要功能在于區(qū)分與識別商品或服務。若申請了多重保護，則其衍生產(chǎn)品包裝上出現(xiàn)的多種標識可能削弱每一種制度的作用，淡化顯著性，混亂消費者認知。

2.2.2 管理機構(gòu)設置分散?！叭壊⑿小蹦Ｊ较?，各部門職責分散，缺少協(xié)調(diào)機制，管理權(quán)限上存在重疊和諸多漏洞，導致道地藥材地理標志管理政出多門，效率低下[3]，保護成本增加，難度增大。行政審批機關(guān)多為被動地審核保護對象的合法性，對權(quán)利主體的資格卻沒有任何認定程序或限制性規(guī)定，任何人都有可能自由、免費地獲取道地藥材遺傳資源。且行政審批機關(guān)在具體的審批過程中受專業(yè)背景所限難以把握道地藥材的實質(zhì)性內(nèi)涵，授權(quán)條件尺度不一，不當授予的情形時有發(fā)生[3]，導致道地藥材市場秩序混亂，產(chǎn)區(qū)、藥農(nóng)的利益無法得到保障。

2.2.3 地區(qū)發(fā)展不均衡。相比知名商標，地理標志的社會認知程度依然較低，仍有地區(qū)還未認識到道地藥材運用地理標志制度保護的核心價值。主要原因是品牌資源挖掘不充分、經(jīng)濟保障不到位以及保護意識的缺乏[4]。我國存在地區(qū)分布明顯不平衡現(xiàn)象。道地藥材資源豐富的四川、甘肅、貴州和湖北在運用地理標志制度方面意識較強，成效明顯，但廣西、青海、寧夏和西藏等省(自治區(qū))與當?shù)氐赖厮幉馁Y源相比，所占比例明顯偏低。部分道地藥材傳統(tǒng)產(chǎn)區(qū)對于運用地理標志制度保護道地藥材資源的意識亟待加強。

2.2.4 重注冊(申請)輕使用。地理標志制度在帶動區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展、助力精準扶貧、推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面發(fā)揮了重要作用，但仍存在申請熱、使用冷的問題。原因可能在于，一是注冊人(申請人)對地理標志的使用方法、承擔責任和相應義務缺乏了解，使用積極性不高；二是部分地區(qū)一味追求地理標志數(shù)量的增長，對有效管理和發(fā)展工作探索不足，加上地方政府缺乏有力引導，忽視了品牌打造和培育；三是一些道地藥材加工企業(yè)少，規(guī)模小，缺乏龍頭企業(yè)帶動，實質(zhì)性的經(jīng)濟效益不明顯；四是一些中藥材協(xié)會只熱衷于證明商標許可，收取使用費，忽視對使用主體的指導，技術(shù)服務、管理水平較低。

地理標志的生命在于使用。國家知識產(chǎn)權(quán)局官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月底，國家地理標志產(chǎn)品有2359個，核準專用標志使用企業(yè)8091家。但醫(yī)藥企業(yè)、種植協(xié)會、合作社等申請使用地理標志產(chǎn)品專用標志的很少，依舊沿用已有的自家標識或不做任何標識處理的方式，銷售給中間商或消費者。四川省和湖北省分列道地藥材地理標志總數(shù)全國前2位，但四川省核準使用地理標志產(chǎn)品專用標志的企業(yè)只有10家，涉及10種道地藥材；湖北省有51家企業(yè)核準使用地理標志產(chǎn)品專用標志，涉及的道地藥材只有4種[5]。兩個道地藥材資源豐富的省份均存在專用標志使用率偏低的問題，質(zhì)量和品牌效應未能充分發(fā)揮。

2.2.5 重產(chǎn)量輕質(zhì)量。地理標志制度最重要的功能是對保護對象的質(zhì)量進行控制。我國道地藥材種植一直以散戶種植為主，近些年亦大力推進中藥材扶貧，雖推動了扶貧工作，但也影響道地藥材規(guī)范化生產(chǎn)水平。由于管理不到位，部分道地藥材產(chǎn)區(qū)重產(chǎn)量輕質(zhì)量，為提升經(jīng)濟利益盲目擴大種植面積，為節(jié)省人力和物力，沒有堅持傳統(tǒng)生產(chǎn)加工技術(shù)，忽視了道地藥材綜合質(zhì)量特征。單純追求指標性成分含量達標，生產(chǎn)中存在濫用化肥、農(nóng)藥、生長調(diào)節(jié)劑，隨意縮短栽培年限的現(xiàn)象，無法保證藥材質(zhì)量和臨床療效[6]。道地藥材的“道地性”正逐漸喪失?！?018年藥品質(zhì)量不合格數(shù)據(jù)年度報告》顯示，不合格藥品中中藥材(藥材及其飲片)占比達72.98%，幾乎遍布全國各個省份，湖北、江西、山東、甘肅、廣東五個省數(shù)量較多，新上榜的不合格藥材中不乏道地藥材。

3 對策

3.1 重構(gòu)我國地理標志法律體系

我國地理標志保護制度已經(jīng)無法滿足中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的法治需要。2018年3月，國務院機構(gòu)改革方案明確重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局，集專利、商標、地理標志于一體，并由國家市場監(jiān)督管理總局管理。這是建立統(tǒng)一地理標志保護制度、優(yōu)化地理標志頂層設計的根本保障，能夠有效免避因制度沖突而造成的內(nèi)耗。

3.1.1 確定我國地理標志法律保護新模式。國際上，地理標志保護存在專門法保護(主要是歐洲大陸國家)和商標法保護(主要是美國等新移民國家)兩種模式。近年來已出現(xiàn)兩大模式相互借鑒、交融的發(fā)展趨勢，2015年世界知識產(chǎn)權(quán)組織通過的《里斯本協(xié)定日內(nèi)瓦文本》也體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢。

我國選擇了兼采“商標法+專門法”的雙軌制保護模式。首先，《商標法》規(guī)定“縣級以上行政區(qū)劃的地名”不得作為商標使用，能夠很好地保障地理標志地區(qū)內(nèi)相關(guān)生產(chǎn)者利益。同時，集體商標和證明商標在證明商標使用者的身份及商品的產(chǎn)地方面具有一定作用，為地理標志的相關(guān)“利益方”提供了多樣化的選擇，最大限度保護地理標志。其次，應選取有相當商業(yè)價值的部分先行予以立法保護，專門法保護地理標志既是國情需要，也是現(xiàn)實需要。《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)第一百二十三條規(guī)定地理標志是知識產(chǎn)權(quán)客體之一，為全面加強地理標志保護奠定了良好的法律基礎(chǔ)。目前涉及作品、專利、商標、植物新品種等保護的單行法及配套法規(guī)均已施行，所以地理標志專門保護立法有據(jù)。應借鑒國外經(jīng)驗并根據(jù)TRIPs協(xié)定的有關(guān)規(guī)定制定《地理標志保護法》[7]，與《商標法》位于同一法律階位。該專門法包括總則性規(guī)定(立法宗旨、定義、管理機構(gòu)等)、地理標志權(quán)主體及內(nèi)容、地理標志權(quán)的取得(注冊(登記) 的申請、受理、審核、批準、撤銷等)、地理標志使用的管理(注冊人的管理和主管部門的監(jiān)管等)以及地理標志的保護(侵權(quán)行為的認定、權(quán)利限制、侵權(quán)糾紛的解決程序及救濟措施等)[8]。專門法中還應包括外國地理標志在我國的注冊與保護，酒類及中藥材地理標志的特別保護。

雙軌制模式下需解決同一地理標志上地理標志權(quán)與商標權(quán)并存問題，可借鑒德國模式，賦予地理標志權(quán)以相對于商標權(quán)的優(yōu)先性。若地理標志權(quán)取得在先，可排除商標注冊；如商標權(quán)取得在先，則不得排除他人地理標志意義上使用該標識[9]。

3.1.2 推進中醫(yī)藥地方性法規(guī)制修訂工作?！耙粋€現(xiàn)代國家的法治建設，在某種意義上都是一般性、宏觀性的國家法治與具體性、微觀性的地方法治相結(jié)合的產(chǎn)物。而法治的具體性、微觀性主要是由法治的地方性來體現(xiàn)[10]”。 推進地方法性規(guī)制修訂工作，有利于及時應對和處理地方中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中的地域性、個別性問題。目前全國31個省(自治區(qū)、直轄市)中有26個已制定了地方性中醫(yī)(藥)條例，占比83.9%。由于對中醫(yī)藥事業(yè)定位和作用認識不足，部分省(自治區(qū)、直轄市)名稱表述以“發(fā)展中醫(yī)條例”居多，缺少對中藥材資源的重視與保護?！吨嗅t(yī)藥法》于2017年7月1 日起施行，但各地中醫(yī)藥條例修訂并不及時，難以回應中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的法治需求。讓《中醫(yī)藥法》扎實落地，突出地方特色，使中藥材資源法律保障制度更具操作性和適應性是當務之急，各省(自治區(qū)、直轄市)應積極推動中醫(yī)藥相關(guān)地方性法規(guī)制度的立、改、廢、釋工作，確?！吨嗅t(yī)藥法》的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

3.2 重視道地藥材品牌創(chuàng)建

3.2.1 積極培育道地藥材品牌。獲得國家地理標志認證的產(chǎn)品具有建立優(yōu)質(zhì)品牌的自然基礎(chǔ)，培育道地藥材品牌，一是要加強政府主導、部門引導，引導道地藥材證明商標(集體商標)注冊人規(guī)范許可行為，幫助其完善地理標志商標產(chǎn)品的質(zhì)量、價格等各方面管理制度[11]；鼓勵道地藥材產(chǎn)區(qū)的企業(yè)積極申請使用地理標志產(chǎn)品專用標志，雙管齊下提升地理標志產(chǎn)品的形象和美譽度，增強市場競爭力。二是要加大宣傳力度，組織召開涉農(nóng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、種植農(nóng)戶的培育會，創(chuàng)新形式宣傳地理標志有關(guān)知識和重大意義，提高申請積極性。三是積極開展專項保護行動，加大市場監(jiān)管力度，嚴肅查處制售假冒偽劣等違法行為，切實保障地理標志權(quán)利人合法權(quán)益，促進道地藥材產(chǎn)業(yè)有序、長遠發(fā)展。

3.2.2 推進“道地藥材，世界共享”戰(zhàn)略。地理標志對地區(qū)特征與形象有積極影響，推廣和保護地理標志應具備國際眼光。原生態(tài)、高品質(zhì)的道地藥材是我國原創(chuàng)優(yōu)勢資源，應充分發(fā)揮優(yōu)勢“走出去”，推進“道地藥材，世界共享”戰(zhàn)略，切實推動構(gòu)建人類命運共同體進程，尋求人類共同利益和共同價值?！吨嗅t(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要 2016-2030年》指出，“一帶一路”建設中要積極推動中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)海外發(fā)展，將中醫(yī)藥國際貿(mào)易納入國家對外貿(mào)易發(fā)展總體戰(zhàn)略。道地藥材地理標志國際化工作要注意積極在馬德里體系下提出注冊申請，在締約國自動獲得保護；實現(xiàn)全鏈條監(jiān)管(標準體系、檢驗檢測體系、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和行政執(zhí)法)，全力打造道地藥材“金字招牌”；積極運用我國簽訂的地理標志產(chǎn)品雙邊協(xié)議，擴大中醫(yī)藥在國際上的影響力。

3.3 切實保障道地藥材質(zhì)量

地理標志制度中的產(chǎn)品質(zhì)量控制和保障機制可以保證道地藥材質(zhì)量和特色。《中醫(yī)藥法》提出“國家建立道地中藥材評價體系，支持道地中藥材品種選育，扶持道地中藥材生產(chǎn)基地建設，加強道地中藥材生產(chǎn)基地生態(tài)環(huán)境保護，鼓勵采取地理標志產(chǎn)品保護等措施保護道地中藥材。”

道地藥材在種植、采摘、炮制、加工等程序中需要適用嚴格統(tǒng)一的質(zhì)量標準和監(jiān)督體系，以保證用藥安全[12]。各地在積極建設道地藥材標準化生產(chǎn)基地的同時，發(fā)展方向應由重規(guī)模求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)橹刭|(zhì)量求效益，將單純產(chǎn)品質(zhì)量競爭升級到全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量管控的競爭。應強化綠色安全生產(chǎn)，制定并完善道地藥材生產(chǎn)、加工、質(zhì)量安全等標準體系，推進按標生產(chǎn)，切實保障藥材質(zhì)量。

4 結(jié)論

習近平同志在黨的十九大報告中提出“實施健康中國戰(zhàn)略”，指出堅持中西醫(yī)并重，傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，對中醫(yī)藥發(fā)展明確了新定位、新要求和新任務。道地藥材作為經(jīng)過長期臨床實踐總結(jié)的傳統(tǒng)知識，加強其知識產(chǎn)權(quán)保護具有正當性。地理標志制度是道地藥材知識產(chǎn)權(quán)保護中的重要路徑，應加快構(gòu)建我國地理標志法律體系，著力提高道地藥材產(chǎn)區(qū)對地理標志制度的認知度和品牌培育意識，推動我國道地藥材產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。