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中國自然資源報記者 朱彧 沙瑪建峰

近年來，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)融合日益加深。黨中央、國務(wù)院對此高度重視。2020年出臺的多份中央文件以及前不久召開的中央農(nóng)村工作會議，都對促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展作出了明確的要求。

如何有效保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求？自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（以下簡稱《通知》），給出了明確的答案。2月7日，自然資源部國土空間用途管制司負責人就《通知》進行了解讀。

量身定制 產(chǎn)業(yè)融合急需用地保障政策

三部委聯(lián)合發(fā)布《通知》，旨在貫徹落實黨中央、國務(wù)院對“十四五”期間優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興的決策部署，發(fā)展縣域經(jīng)濟，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；與已印發(fā)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策相銜接，重點解決以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設(shè)用地需求問題；圍繞“保障”和“規(guī)范”兩條主線，明確正向激勵和反向約束措施。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，政策性強、涉及面廣，為確保文件“實用”“管用”，自然資源部會同有關(guān)部委、單位組成聯(lián)合調(diào)研組，對全國多個省份進行實地調(diào)研，充分梳理總結(jié)地方需求和成功經(jīng)驗，確保政策能夠解決具體問題，能夠?qū)r(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展發(fā)揮促進作用。

據(jù)部國土空間用途管制司負責人介紹，《通知》起草時主要遵循4個基本原則：一是堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。不能就農(nóng)村論農(nóng)村，要在城鎮(zhèn)化的歷史進程中考慮一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，圍繞推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，尊重農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、針對農(nóng)村用地現(xiàn)狀，提出支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的具體措施。二是堅持在國土空間開發(fā)保護整體格局中看農(nóng)村。既要重視生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等三條控制線，也要重視歷史文化保護線等其他管控邊界的格局。一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，不得破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風貌，這是保障國家糧食安全和生態(tài)安全的基本要求；不能把城里的產(chǎn)業(yè)簡單地搬到傳統(tǒng)意義上的村莊去，要區(qū)分具體業(yè)態(tài)，確定產(chǎn)業(yè)鏈上中下游最適合的區(qū)位；要適度集聚，比如農(nóng)產(chǎn)品深加工應(yīng)該進園區(qū)，既是提高土地節(jié)約集約利用水平的需要，也是降低基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)成本的需要。三是堅持問題導(dǎo)向。針對地方和用地單位反映的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目落地缺乏規(guī)劃引導(dǎo)、建設(shè)用地審批周期較長、典型業(yè)態(tài)（如農(nóng)產(chǎn)品初加工、休閑觀光旅游等）配套建設(shè)用地缺乏支持政策等問題，深化“放管服”改革研究制定針對性強、可操作、差異化的用地政策。四是堅持存量和增量統(tǒng)籌。針對農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力大的現(xiàn)狀，鼓勵通過全域土地綜合整治、復(fù)合利用等進行盤活利用；針對現(xiàn)狀建設(shè)用地難以滿足一些業(yè)態(tài)用地需求的問題，允許在不觸碰紅線的前提下適度新增建設(shè)用地。

堅持底線 統(tǒng)籌安排存量和增量建設(shè)用地

做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障，須綜合施策、多管齊下。解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展“用地難”問題，首先要靠內(nèi)部挖潛，拓展集體建設(shè)用地使用方式、大力盤活存量建設(shè)用地是重要途徑；其次也需要給一些新增建設(shè)用地指標，保障必要的、急需的產(chǎn)業(yè)融合項目及時落地。

支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行大規(guī)模擴張，大量增加新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅持底線思維，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風貌的前提下開展。

“《通知》統(tǒng)籌安排農(nóng)村存量和增量建設(shè)用地，主要通過存量挖潛滿足一些業(yè)態(tài)用地需求，同時保障合理的新增建設(shè)用地空間?！痹撠撠熑苏f。

農(nóng)村集體建設(shè)用地量大面廣，但也存在分布零散、地塊破碎等問題，與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目難以匹配。據(jù)介紹，在存量建設(shè)用地盤活利用方面，《通知》提出了3項措施：第一，通過土地整治實現(xiàn)用地布局優(yōu)化和用途調(diào)整。主要的政策工具是村莊規(guī)劃+增減掛鉤+土地整治。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，根據(jù)地方自然資源稟賦、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目用地需求等，可以選擇若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊（包括行政村、自然村）為單元，編制全域土地綜合整治規(guī)劃或郊野單元規(guī)劃，作為國土空間規(guī)劃的組成部分，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，在規(guī)劃確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間，實行村村掛鉤、村鎮(zhèn)掛鉤，在更大的尺度上，對農(nóng)村宅基地、產(chǎn)業(yè)用地、公益事業(yè)和公共設(shè)施用地等的布局和規(guī)模進行調(diào)整優(yōu)化。

“這樣既可以對閑散廢棄的建設(shè)用地進行復(fù)墾，有效增加耕地面積；又可以將節(jié)余的建設(shè)用地指標騰挪到適合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)位。”該負責人說。

第二，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市促進土地節(jié)約集約高效利用。按照國家統(tǒng)一部署，一是要編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，對存量集體建設(shè)用地可規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。二是要堅持合法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，由村集體經(jīng)濟組織收回集體建設(shè)用地使用權(quán)，依據(jù)規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市使用。三是根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目的特點，既可以實行就地入市（如收回農(nóng)民的宅基地），也可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，對土地整治驗收后騰退的建設(shè)用地指標，在保障農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)等用地的前提下，將節(jié)余建設(shè)用地指標用于異地建設(shè)。

第三，通過復(fù)合利用拓展土地使用功能。在符合國土空間規(guī)劃確定的用地類型、控制性高度、鄉(xiāng)村風貌、基礎(chǔ)設(shè)施等要求的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地，采取多種方式進行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要給予一定的新增建設(shè)用地保障，這是地方政府和用地主體強烈訴求。為此，在新增建設(shè)用地保障方面，《通知》也提出了3項措施。

一是規(guī)劃上預(yù)留指標。各地可在村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地規(guī)模，用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農(nóng)村公共公益設(shè)施等。對具備必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件，使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目，在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，可暫不做規(guī)劃調(diào)整。

二是計劃上優(yōu)先安排。各地要充分考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求，優(yōu)先安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新增建設(shè)用地計劃。市縣要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理配置用地計劃指標，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和合理布局，不足的由省（區(qū)、市）統(tǒng)籌解決。

三是審批上簡化程序。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展確需使用新增建設(shè)用地的，必須依法辦理用地審批手續(xù)。村莊建設(shè)邊界內(nèi)，按批次用地方式辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，不需要辦理用地預(yù)審與選址；村莊建設(shè)邊界外使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標的，可不辦理用地預(yù)審與選址意見書，直接辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。除依法應(yīng)當以招標拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設(shè)用地批準和規(guī)劃許可手續(xù)合并辦理，核發(fā)規(guī)劃許可證書。

“考慮到各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的差異性，《通知》尊重基層首創(chuàng)精神，在堅持底線的前提下賦予地方更大的用地自主權(quán)，充分發(fā)揮地方統(tǒng)籌發(fā)展、利用與保護的作用?！痹撠撠熑藦娬{(diào)。

因地制宜 提高土地利用節(jié)約集約水平

在2020年底中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記強調(diào)，要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，立足當?shù)靥厣Y源，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

該負責人表示，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要考慮一二三產(chǎn)業(yè)不同的發(fā)展規(guī)律、鄉(xiāng)村功能、基礎(chǔ)設(shè)施配套、生態(tài)環(huán)境保護、土地節(jié)約集約利用、勞動力和技術(shù)力量等多方面因素，既要堅持城鄉(xiāng)融合，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)有別，因地制宜、分類指導(dǎo)，要以縣域為單元統(tǒng)籌考慮，針對不同類型的產(chǎn)業(yè)提供不同的空間載體。

對于工業(yè)企業(yè)，由于工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工等需要考慮到規(guī)模效益，而這些產(chǎn)業(yè)往往產(chǎn)業(yè)化程度高，配套基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境污染處理設(shè)施門檻高，不宜零散布局。因此要堅持向園區(qū)集中，安排在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工要向縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚。

對于直接服務(wù)種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、倉儲保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷配送等產(chǎn)業(yè)，原則上應(yīng)集中在行政村村莊建設(shè)邊界內(nèi)。因為這些產(chǎn)業(yè)需要靠近原料產(chǎn)地，保障產(chǎn)品新鮮程度，相對集中布局可以防止侵占耕地，還可以充分利用村內(nèi)的空閑地和勞動力。

對于利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品分揀、初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，在符合一定的條件下，可在村莊建設(shè)邊界外就近布局。這是因為分揀、初加工作業(yè)更適合在田間地頭完成，以降低運輸成本，提高經(jīng)濟性；鄉(xiāng)村旅游景觀具有不可移動、不可替代性，農(nóng)業(yè)采摘活動注重實地參與，服務(wù)配套需要依托資源相對零散布局。但在此過程中，要注意守底線，保護環(huán)境和風貌。

支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在用地政策上，除了要“保障”，“規(guī)范”也不可或缺。既要保障也要規(guī)范，這是農(nóng)村土地有序利用的必要條件。

那么，如何規(guī)范用地？該負責人表示，一是堅持底線思維，不能觸碰紅線等約束條件。《通知》明確提出，利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、發(fā)展觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，不得突破國土空間規(guī)劃建設(shè)用地指標等約束條件，不得破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風貌。

二是明確政策界限，做好相關(guān)政策銜接。“不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡單平移到農(nóng)村地區(qū)，不是所有的產(chǎn)業(yè)都可以到農(nóng)村去拿地搞建設(shè)?！痹撠撠熑私忉?，《通知》對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進行了界定，其政策支持范圍不包括與農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源無關(guān)的純工業(yè)、純商業(yè)項目。此外，還明確了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的政策界限，與此前印發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》做了銜接。

三是明確禁止性要求，防止出現(xiàn)新的問題。為防止以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的名義違規(guī)占用耕地，《通知》強調(diào)落實最嚴格的耕地保護制度，堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為，嚴禁違規(guī)占用耕地進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，防止耕地“非糧化”，不得造成耕地污染；為防止有的地方借機到農(nóng)村圈地搞房地產(chǎn)，強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策不得適用于房地產(chǎn)業(yè)，強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產(chǎn)開發(fā)，不得擅自改變用途或分割轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。