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11月5日，國務(wù)院國資委發(fā)布了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》文件。

從去年開始的“中興事件”引發(fā)的合規(guī)問題（我將其成為“被合規(guī)”）引起了中國企業(yè)的極大關(guān)注，此舉是繼2017年底國家標準委發(fā)布GB/T 35770《合規(guī)管理體系指南》之后，從國家層面啟動的又一項推動合規(guī)體系建設(shè)的動作。這次是國資委發(fā)布的一項專門針對央企的合規(guī)政策指引。這樣看來，“中興事件”在其中應該起到了很大的推動作用。關(guān)于中興事件，我們曾經(jīng)做過一篇案例分析，感興趣的朋友可以再溫習一下：痛定思痛：中興事件暴露了中國企業(yè)管理“軟實力”的脆弱性

在這篇文章中，我們曾提到了中興的合規(guī)屬于“被合規(guī)”，不是普通意義上的合規(guī)風險。但無論如何，通過此次慘痛的教訓，中國企業(yè)對于走出去的合規(guī)意識比從前是大大提高了。

一、《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》文件概覽

初次看到此文件，大致瀏覽了一下，共6章31條，10頁紙的篇幅，邏輯還是比較清晰、內(nèi)容還是比較連貫，應該說還是一份不錯的指導文件，特別是在當下合規(guī)被作為一個關(guān)注的焦點，為中央企業(yè)乃至整個中國企業(yè)提供了很好的一個指導綱要。

這是一個典型的政策文件樣本，重點內(nèi)容是其中的2-5章，分別解決了誰來干、干什么、怎么干、如何保障的問題。

二、《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》文件的主要內(nèi)容

1、明確了合規(guī)管理工作職責和組織架構(gòu)

明確了董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層分別擔任的合規(guī)管理職責，其中規(guī)定：

• 董事會決定合規(guī)管理負責人的任免以及合規(guī)管理牽頭部門的設(shè)置；

• 監(jiān)事會監(jiān)督董事會和高級管理人員的合規(guī)管理履職情況；

• 高級經(jīng)理層負責合規(guī)管理組織架構(gòu)

合規(guī)管理組織架構(gòu)如下圖所示：

央企合規(guī)管理組織架構(gòu)

結(jié)合職責和架構(gòu)來看，合規(guī)管理委員會可以為治理層（董事會）下設(shè)機構(gòu)，也可以為經(jīng)理層下設(shè)機構(gòu)（但是董事會對合規(guī)負責人和牽頭機構(gòu)擁有決定權(quán)）。另外還需要看企業(yè)原有的法制建設(shè)領(lǐng)導小組和風險控制委員會設(shè)立在哪個層面。實踐過程中需要結(jié)合不同央企的實際情況來看，到底定位到哪個層面比較合適。

2、明確了合規(guī)工作的重點內(nèi)容

文件規(guī)定防范合規(guī)風險的七大重點領(lǐng)域、三大重點環(huán)節(jié)、三大類重點人員，重點強調(diào)了海外業(yè)務(wù)的合規(guī)運作。

七大重點領(lǐng)域包括：市場交易、安全環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動用工、財務(wù)稅收、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)伙伴等；

三大重點環(huán)節(jié)包括：制度制定環(huán)節(jié)、經(jīng)營決策環(huán)節(jié)、生產(chǎn)運營環(huán)節(jié)；

三大重點人員包括：管理人員、重要風險崗位人員、海外人員；

其中重點人員中的重要風險崗位人員是指通過合規(guī)風險評估確定的承擔重要合規(guī)風險的職能崗位，是風險導向進行合規(guī)管理的明顯體現(xiàn)。

三、關(guān)于合規(guī)和風險管理、內(nèi)部控制及相關(guān)職能的關(guān)系

1、合規(guī)是基本目標

剛才在展示合規(guī)管理架構(gòu)時，在具體工作層面我引用了三道防線的概念。合規(guī)（英文對應是Compliance），從企業(yè)整體的經(jīng)營管理來看，一直都是最基本目標，是企業(yè)管理的邊界和紅線。就合規(guī)目標而已，為企業(yè)的風險偏好和承受度設(shè)定提供了清晰的邊界。

在國際上，合規(guī)管理不是一個新職能，而是早已被認知和運行多年的一項管理工作。為什么我們國內(nèi)近幾年才開始關(guān)注，其實是和三個方面的因素有關(guān)系：

1. 與整個社會經(jīng)濟發(fā)展階段有關(guān)；

    

2. 與一個國家整體的法治意識和進程有關(guān)；

    

3. 與當下面臨的外部環(huán)境有關(guān)。

我們最近幾篇文章中都談到關(guān)于規(guī)則意識的問題，合規(guī)是什么？簡單來講就是要遵守規(guī)則。我們過去幾十年的高速發(fā)展其中一個重要原因是得益于我們不墨守成規(guī)、敢于突破規(guī)則（當然有時候是一些灰色地帶）、沒有規(guī)則的情況下也可以先“摸著石頭過河”。

但是一旦發(fā)展跳出了“草莽英雄”階段，就不一樣了，如果作為世界第二大經(jīng)濟體，還沒有形成明確、清晰的規(guī)則意識，在這個企業(yè)經(jīng)營最基本的目標方面與世界如果不能達成共識的話，那就面臨很多問題了。

所以，就企業(yè)而言，合規(guī)目標是所有職能面對的最基本目標。有人會說，企業(yè)最基本的目標是盈利和生存。如果還有此想法的企業(yè)家，我建議要盡快轉(zhuǎn)換思維，未來的盈利和生存只能是要建立在合規(guī)基礎(chǔ)上的目標。當然這里面有一個辯證關(guān)系，通過違規(guī)而獲得的發(fā)展肯定是不可持續(xù)的短期行為，而為了合規(guī)而蠶食掉大部分的盈利同樣也肯定不會是最優(yōu)方案。

2、與內(nèi)部控制和風險管理的關(guān)系

了解COSO內(nèi)部控制和風險管理體系的同仁都知道，對于合規(guī)而言，一直都是兩個體系的工作目標之一。既然是目標，那內(nèi)部控制也好、風險管理也罷，都應該是實現(xiàn)合規(guī)目標的手段和工具。包括上面架構(gòu)中提到的三道防線的各個職能，就合規(guī)目標而已，都是手段和工具。

COSO1992和2004發(fā)布的內(nèi)控和風險管理框架

只不過需要強調(diào)的是，這些職能需要實現(xiàn)的目標并不止一個，而合規(guī)目標只是所有這些職能的基本目標，所以在框架中合規(guī)目標都是放在所有目標的最后面展示。不應理解為其最不重要，而要理解為其最基本。只有設(shè)立了專門的合規(guī)管理部門的企業(yè)，合規(guī)目標才會成為此職能部門的主要目標。

所以，合規(guī)管理與所有的管理體系都相關(guān)，但都是這些管理體系其中的一部分。如果要以合規(guī)管理體系作為一個結(jié)點來拎的話，那其實是在所有體系中將與其有關(guān)聯(lián)的管理活動拎了出來，這就是為什么大家覺得他們之間都有關(guān)系，但又都扯不清的原因。因為著眼的、側(cè)重點、抓取點的不同，容易導致這種理解不清晰。

就具體工作而言，是在各體系中對合規(guī)部分和相關(guān)內(nèi)容的鞏固和強化，也可以將其相關(guān)的內(nèi)容鏡像一份，給合規(guī)管理負責機構(gòu)進一步梳理完善形成合規(guī)管理體系，雙方是相互促進的良性互動過程。

切不可因此將企業(yè)現(xiàn)有的管理體系中的合規(guī)管理部分推倒重來，亦或是從零開始建立企業(yè)合規(guī)體系，要以實質(zhì)內(nèi)容和效果為根本出發(fā)點。

四、對合規(guī)文件的兩點建議

1、合規(guī)風險的定義

《合規(guī)指引》文件的第二條對合規(guī)風險進行了定義：中央企業(yè)及其員工因不合規(guī)行為，引發(fā)法律責任、受到相關(guān)處罰、造成經(jīng)濟或聲譽損失以及其他負面影響的可能性。

這里首先要向大家解釋一下，我們前期和大家普及了很久關(guān)于風險的概念。首先風險的提出需要有目標作為載體，對于有些風險而言，自身是攜帶目標描述的，比如我們這里談到的合規(guī)風險，什么是合規(guī)風險？其實這里指的是“不合規(guī)所導致的風險”，合規(guī)就是目標本身，所以合規(guī)風險就是指代那些不合規(guī)的情形。自帶目標的風險還包括安全風險，都是自帶目標的風險描述。

這個定義前半部分的描述，其實是對合規(guī)這個目標產(chǎn)生了負面影響的典型表現(xiàn)形式的表述，最后落在了可能性上。這和我在前期風險本質(zhì)論戰(zhàn)第一篇和最后一篇提出的對風險的嚴格定義：對目標產(chǎn)生負面影響的不確定性 只是最后落腳點差了一個詞。為什么我支持落在不確定性而不是可能性，因為產(chǎn)生負面影響的可能性只強調(diào)了發(fā)生的不確定性，沒有強調(diào)影響的不確定性，而風險是兩者不確定性兼具的。

2、合規(guī)內(nèi)容的準確界定

《合規(guī)指引》文件中提到的合規(guī)是指中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求。

這就是合規(guī)所有涉及的各方面內(nèi)容，我對其中的大部分描述都表示認同，只是對其中關(guān)于規(guī)章制度的內(nèi)容持保留意見。按照這樣的描述，對企業(yè)規(guī)章制度的遵循性也屬于合規(guī)管理的范疇。

• “外規(guī)”與“內(nèi)規(guī)”

常規(guī)的合規(guī)管理工作強調(diào)的是對外部的法律法規(guī)和監(jiān)管、條約、規(guī)則的遵循性，因為“規(guī)”已經(jīng)被立好了，所以叫合規(guī)！對于這些“外規(guī)”而言，單個企業(yè)一般沒有對如何“立規(guī)”的影響力，能做的只是遵守。

但是如果要將企業(yè)對內(nèi)部的規(guī)章制度的“內(nèi)規(guī)”也納入合規(guī)管理的范疇，那會極大擴展合規(guī)管理工作的邊界，在企業(yè)操作層面也會形成一定的理解誤差。

• “內(nèi)規(guī)”到底屬不屬于合規(guī)的內(nèi)容？

如果“內(nèi)規(guī)”也屬于合規(guī)內(nèi)容的話，就是說如果企業(yè)或員工違反的公司的制度規(guī)定也屬于合規(guī)管理的內(nèi)容，那就面臨一個問題，這些規(guī)是誰來“立”的？因為只有立了規(guī)才有合規(guī)一說。如果企業(yè)自己立的規(guī)有問題怎么辦？算不算不合規(guī)？

所以，我覺得還是需要區(qū)分一下，對企業(yè)內(nèi)規(guī)的遵循性很容易和內(nèi)部控制體系的執(zhí)行有效性關(guān)聯(lián)在一起，但同時不要忘了還有設(shè)計有效性的要求。從COSO的內(nèi)部控制體系要求來看，對企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度的遵循性問題不屬于合規(guī)目標的內(nèi)容，而是放在了運營目標下。

那應該如何表述？

我畫了一個圖方便大家理解，我認為合規(guī)的合理范疇應該如下所示，對于外規(guī)，企業(yè)可以直接采用其相關(guān)要求進行直接合規(guī)，也可以轉(zhuǎn)化為企業(yè)的規(guī)章制度來執(zhí)行。有的企業(yè)可能會制定比外部合規(guī)要求更嚴格和謹慎的企業(yè)規(guī)定，比如追求卓越的公司可能對環(huán)保、勞動用工等方面不會止步于外部監(jiān)管要求的標準。

如果文件的本意確實就是要推行“大合規(guī)”做法，將企業(yè)自行制定的內(nèi)規(guī)也劃入合規(guī)管理的范疇，那就需要和企業(yè)內(nèi)部控制體系的制度執(zhí)行結(jié)合在一起，而且要記住不僅有“合規(guī)”，還有“立規(guī)”！