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案情介紹

       2001年12月31日國務(wù)院發(fā)布《所得稅收入分享改革方案》（國發(fā)〔2001〕37號）。為了促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，進一步規(guī)范中央和地方政府之間的分配關(guān)系，建立合理的分配機制，防止重復(fù)建設(shè)，減緩地區(qū)間財力差距的擴大，支持西部大開發(fā)，逐步實現(xiàn)共同富裕，國務(wù)院決定從2002年1月1日起實施所得稅收入分享改革。

       所得稅收入分享改革方案

       國務(wù)院決定，改革現(xiàn)行按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央和地方按比例分享。改革方案的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容如下：

       一、改革的必要性

       隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn)。主要是制約了國有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，客觀上助長了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，妨礙了市場公平競爭和全國統(tǒng)一市場的形成，不利于促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕，也不利于加強稅收征管和監(jiān)控。

       隨著政府機構(gòu)改革的全面推進，企業(yè)新財務(wù)制度的順利實施和分稅制財政體制的平穩(wěn)運行，目前已經(jīng)基本具備了進行所得稅收入分享改革的必要條件。通過實施這項改革，不僅有助于消除現(xiàn)行所得稅收入劃分辦法不科學(xué)給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來的消極影響，而且有助于縮小地區(qū)間發(fā)展差距，促進社會穩(wěn)定、民族團結(jié)，實現(xiàn)國家長治久安。

       二、改革的指導(dǎo)思想和基本原則

       改革的指導(dǎo)思想是：遵循鄧小平同志關(guān)于沿海地區(qū)和內(nèi)地發(fā)展“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想和江澤民同志“三個代表”的重要思想，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，并借鑒國際通行做法和經(jīng)驗，在保持分稅制財政體制基本穩(wěn)定的前提下，進一步規(guī)范中央與地方的財政分配關(guān)系，為企業(yè)改革發(fā)展和公平競爭創(chuàng)造良好環(huán)境，促進地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，維護社會穩(wěn)定，逐步實現(xiàn)共同富裕。

       改革的基本原則是：第一，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。第二，保證地方既得利益，不影響地方財政的平穩(wěn)運行。第三，改革循序漸進，分享比例分年逐步到位。第四，所得稅分享范圍和比例全國統(tǒng)一，保持財政體制規(guī)范和便于稅收征管。

       三、改革的主要內(nèi)容

       除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，對其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。中央保證各地區(qū)2001年地方實際的所得稅收入基數(shù)，實施增量分成。

       （一）分享范圍。除鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入由中央與地方按比例分享。

       （二）分享比例。2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根據(jù)實際收入情況再行考慮。

       （三）基數(shù)計算。以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方；如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上解中央，具體計算辦法由財政部另行通知。

       （四）跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳庫的中央企業(yè)所得稅等收入，按相關(guān)因素在有關(guān)地區(qū)之間進行分配。具體辦法由財政部另行制定。

       四、轉(zhuǎn)移支付資金的分配與使用

       中央財政因所得稅分享改革增加的收入，按照公平、公正的原則，采用規(guī)范的方法進行分配，對地方主要是中西部地區(qū)實行轉(zhuǎn)移支付。具體辦法由財政部另行制定。

       地方所得的轉(zhuǎn)移支付資金由地方政府根據(jù)本地實際，統(tǒng)籌安排，合理使用。首先用于保障機關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等基本需要

       五、改革的配套措施

       （一）關(guān)于所得稅的征收管理。為了保證改革的順利實施，防止所得稅征管脫節(jié)，改革方案出臺后，現(xiàn)行國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局征管企業(yè)所得稅、個人所得稅（包括儲蓄存款利息所得個人所得稅）的范圍暫不作變動。自改革方案實施之日起新登記注冊的企事業(yè)單位的所得稅，由國家稅務(wù)局征收管理，具體辦法由國家稅務(wù)總局另行制定。

       （二）關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的處理。中央統(tǒng)一制定的所得稅優(yōu)惠政策，原則上由中央和地方按分享比例分別承擔(dān)，但改革方案實施前已出臺的對中央企業(yè)先征后返政策清理后確需保留的，改革后仍由中央財政繼續(xù)承擔(dān)。各地不得自行出臺所得稅優(yōu)惠政策，否則，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將如數(shù)扣回影響中央的財政收入，并按規(guī)定追究有關(guān)人員責(zé)任。

       （三）關(guān)于違反稅收征管規(guī)定的處理。凡屬地方違反稅收征管規(guī)定，人為抬高收入基數(shù)，或?qū)?yīng)屬中央的所得稅收入混入地方國庫等，一經(jīng)查出，相應(yīng)扣減中央對地方的基數(shù)返還。

       改革方案實施后，如果某?。▍^(qū)、市）以后年度的所得稅收入完成數(shù)達不到2001年數(shù)額，中央將相應(yīng)扣減對該地方的基數(shù)返還或調(diào)增該地方的基數(shù)上解

       （四）各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府要相應(yīng)調(diào)整和完善所屬市、縣的財政管理體制，打破按企業(yè)隸屬關(guān)系分享所得稅收入的做法。中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付后，各有關(guān)地區(qū)要建立和完善規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，管好用好轉(zhuǎn)移支付資金，切實解決基層的財政困難。

       六、改革方案的實施時間

       本方案自2002年1月1日起執(zhí)行。自執(zhí)行之日起，征收機關(guān)征收的企業(yè)所得稅和個人所得稅，按改革方案規(guī)定的分享比例分別繳入中央國庫和地方國庫。

       法理評析

       一、什么是財政收支劃分法？財政收支劃分法的地位及其變動依據(jù)是什么？

       財政收支劃分是為了充分發(fā)揮各級財政的職能而對國家的中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進行的劃分。財政收支劃分法是調(diào)整中央與地方以及地方各級政府之間在財政收支權(quán)限劃分的過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

       財政收支劃分法的地位是指財政收支劃分法在財政法體系中所處的位置及其重要性。財政收支劃分法是財政法中的重要部門法。財政法由財政收支法和財政管理法兩大部門法所組成，其中，財政收支法處于基礎(chǔ)性的地位，是財政法的核心內(nèi)容。財政收支劃分法是財政收支法中的組成部分，是財政收支法的基礎(chǔ)性部門法，因為，財政收支法首先要解決的就是財政收支的權(quán)限如何在各級政府之間合理劃分的問題，而規(guī)范這一劃分問題的法律規(guī)范就是財政收支劃分法。

       財政收支劃分不僅關(guān)涉到各級政府的財政收支權(quán)的大小，而且關(guān)涉到各級政府在整個國家政權(quán)機關(guān)體系中的地位，甚至關(guān)涉到地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性的憲法問題，因此，財政收支劃分制度常常被規(guī)定于憲法或憲法性法律規(guī)范之中，如德國《基本法》明確規(guī)定了聯(lián)邦、州和地方三級政府的事權(quán)劃分，美國憲法中也有關(guān)于財政收支劃分的規(guī)定，更多的國家則是以基本法的形式來規(guī)定財政收支劃分的相關(guān)制度，如韓國的《地方財政法》、《地方稅法》、日本的《地方稅法》、我國臺灣地區(qū)的《財政收支劃分法》等。

       正因為財政收支劃分具有如此重要的地位，因此，財政收支劃分屬于憲法或財政基本法所要解決的問題，必須通過憲法或法律的形式來予以規(guī)定?？v觀世界各國財政收支劃分法的表現(xiàn)形式可以看出，凡是法治建設(shè)比較發(fā)達的國家，無一不是通過憲法或財政基本法或?qū)ｉT的財政收支劃分法的形式來規(guī)范政府間財政收支劃分事項的。

       二、本次改革前我國財政收支劃分的基本制度是什么？國務(wù)院變動財政收支范圍是否具備合法性與合理性？

       我國目前在財政收支劃分領(lǐng)域沒有憲法規(guī)范，也不存在法律規(guī)范，只有國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定在效力上視同行政法規(guī)，但實際上，其制定程序和穩(wěn)定性遠遠不及行政法規(guī)。目前規(guī)范我國財政收支劃分事項的基本法律文件是國務(wù)院于1993年底頒布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（以下簡稱“《決定》”）。

       國務(wù)院的《決定》根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，采用稅種分割法，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：

       （1）中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設(shè)稅），中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負擔(dān)的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔(dān)。

       （2）地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅[1]，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅[2]，城市維護建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分）[3]，房產(chǎn)稅，車船使用稅[4]，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈與稅（尚未開征），土地增值稅，國有土地有償使用收入等。

       （3）中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅（尚未開征），中央與地方各分享50%。

       國務(wù)院所實行的所得稅收入分享改革顯然對《決定》的相關(guān)內(nèi)容進行了改革，從應(yīng)然層面來講，財政收支劃分改革需要由憲法或法律作出明確規(guī)定，而不能僅僅由國務(wù)院通過一個僅僅是相當(dāng)于行政法規(guī)的規(guī)范性文件做出規(guī)定。因此，從財政法定原則以及稅收法定原則來看，國務(wù)院所進行的這次改革是不合法的。但從實然的層面來看，既然財政收支劃分的基本法律依據(jù)就是國務(wù)院的規(guī)定，因此，國務(wù)院通過新的規(guī)定的方式來改革財政收支劃分制度就是合法的。

       兩個層面上的合法性問題又可以引出合理性的問題，從應(yīng)然的層面來講，財政收支劃分制度改革不應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院的規(guī)定來進行，本次改革是不合理的。從實然的層面來講，雖然國務(wù)院的這一改革在法律上不存在問題，即是合法的，但是合法并不等于合理。財政收支劃分實際上就是劃分中央政府（國務(wù)院）與地方政府之間的收入和支出范圍，根據(jù)英國古老的正義原因——自己不能做自己的法官——國務(wù)院本身不能參與財政收支劃分的決策，即不能由國務(wù)院本身來進行財政收支的劃分，否則，一定會出現(xiàn)這樣的情況：國務(wù)院把絕大部分收入和最容易取得的收入都劃歸自己，而把最不容易獲得的收入都劃歸地方，同時，國務(wù)院會把絕大多數(shù)事項劃歸地方政府，而自己僅僅保留一些必備的、地方政府無法完成的事項。這種由國務(wù)院來進行財政收支劃分的做法本身就是不合理的。同時，國務(wù)院想怎樣劃分就怎樣劃分，想什么時候變動就什么時候變動的做法更是不合理的。在此之前，國務(wù)院已經(jīng)把本屬于地方政府的居民個人儲蓄存款所得稅劃歸中央。這種頻繁的變動和任意的變動本身也是不合理的。

       三、國務(wù)院這一規(guī)范性文件中存在的其他問題。

       除了上述的合法性和合理性問題以外，國務(wù)院的這一方案仍然存在以下問題：

       （1）分享比例不確定，穩(wěn)定性差。這一方案并沒有明確中央與地方的分享比例到底是多少，而是規(guī)定，2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根據(jù)實際收入情況再行考慮。這種不確定的劃分方法就給地方一個很不確定的預(yù)期，2003年以后的分享比例到底會定在多少？今后的發(fā)展趨勢會是怎樣的？中央與地方分享比例會不會達到9：1的程度？這種不確定性也表明了國務(wù)院在這一問題上享有完全的權(quán)力，地方?jīng)]有發(fā)言權(quán)。如果說有國務(wù)院確定分享比例是不合理的話，國務(wù)院不給出一個確定的分享比例，而是由自己任意調(diào)整則更是缺乏合理性。

       （2）財政收入越來越集中于中央，地方的財政收入有逐漸縮小的趨勢。我國財政收支劃分法存在的一個重要問題就是中央的財政權(quán)力和財政收入過多，而地方的財政權(quán)力和財政收入過少。這一改革方案，一方面把原屬于中央收入的所得繼續(xù)保留給中央，而把部分原屬于地方的所得卻劃歸中央了。雖然這次改革沒有明顯表明誰會從中獲利，但從改革的基本原則（中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付；保證地方既得利益，不影響地方財政的平穩(wěn)運行）可以推斷出，這次改革的獲利者仍然是中央政府。地方在財政收支劃分法律制度中的地位是每況愈下，而且無法尋求救濟，只能任憑中央擺布。

       （3）稅收優(yōu)惠權(quán)力進一步集中于中央。我國的稅收優(yōu)惠權(quán)力本來就是高度集中于中央的，但地方對于地方所得稅仍享有部分稅收優(yōu)惠權(quán)。我國《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》第9條明確規(guī)定：“對鼓勵外商投資的行業(yè)、項目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實際情況決定免征、減征地方所得稅?！笨梢?，地方政府所享有的稅收優(yōu)惠權(quán)是法律所賦予的權(quán)利，而國務(wù)院的這一改革方案則取消了地方政府的稅收優(yōu)惠權(quán)，規(guī)定：“中央統(tǒng)一制定的所得稅優(yōu)惠政策，原則上由中央和地方按分享比例分別承擔(dān)，……各地不得自行出臺所得稅優(yōu)惠政策……”。2003年10月14日中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中已經(jīng)明確指出：“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)?！边@里的“稅政管理權(quán)”，應(yīng)當(dāng)包括稅收優(yōu)惠的權(quán)力。

       四、如何完善我國的財政收支劃分法律制度？

       完善我國財政收支劃分法必須從以下幾個方面入手：

       （一）進一步明確中央與地方政府的事權(quán)劃分

       進一步劃清各級政府的事權(quán)，首先，應(yīng)按“政企分開”、“職能轉(zhuǎn)換”的原則界定政府的經(jīng)濟事權(quán)。政府應(yīng)逐步放棄直接從事個人、社會組織有能力承擔(dān)且與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控?zé)o關(guān)的經(jīng)濟活動，放棄對國有企業(yè)經(jīng)營管理活動的直接參與，集中力量從事個人、社會組織無力承擔(dān)或與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控密切相關(guān)的經(jīng)濟活動。其次，應(yīng)借鑒國外立法的成功經(jīng)驗，將政府經(jīng)濟事務(wù)與社會事務(wù)方面的事權(quán)在各級政府間合理劃分，并以法律形式固定下來，以使各司其職。再次，可設(shè)定中央政府和地方政府共管事項，并可以由中央政府有償委托地方政府單獨辦理。此外，對國有企業(yè)利潤、公債收入、事業(yè)性收費、罰沒收入也應(yīng)在財政收支劃分法中進一步明確其財政收入級次。[5]

       （二）合理劃分中央與地方的財政收入權(quán)

       為進一步擴大地方的財政收入規(guī)模，應(yīng)該賦予地方一定的稅收立法權(quán)，包括稅種的開征權(quán)、停征權(quán)和調(diào)整權(quán)等。劃分稅收立法權(quán)，可以借鑒法國、日本、俄羅斯聯(lián)邦等國的做法，對于全國開征的基本稅種及其基本稅收要素如納稅人、征稅對象、稅率等由中央統(tǒng)一立法，對于地方稅中對地區(qū)間經(jīng)濟影響較大的稅種也應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一立法，但可以適當(dāng)賦予地方一定的機動權(quán)力，如稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等，對于地方稅中對地區(qū)間經(jīng)濟影響較小的稅種可以由地方（一般為省級政權(quán)機關(guān)）予以立法決定是否開征，結(jié)合本地區(qū)實際情況，地方也可以開征一些不對全國及地區(qū)間經(jīng)濟產(chǎn)生較大影響的地方性小稅種。為保證全國稅負的基本平衡，對于地方的稅收立法權(quán)，中央應(yīng)當(dāng)享有一定的監(jiān)督權(quán)。

       （三）制定《財政收支劃分法》并完善相關(guān)法律制度

       在明確中央與地方的事權(quán)劃分和合理劃分中央與地方的財政收入權(quán)以后，就需要用法律的形式予以明確規(guī)定，以保證事權(quán)和財權(quán)劃分的權(quán)威性和穩(wěn)定性?！敦斦罩澐址ā窇?yīng)該由全國人大常委會制定，其結(jié)構(gòu)可以借鑒我國臺灣地區(qū)的《財政收支劃分法》?？梢苑譃榭倓t、收入、支出和附則四章：《總則》規(guī)定財政收支劃分法的基本原則和財政級次劃分基本制度；《收入》一章可以按財政收入的主要形式分為稅收收入、國有企業(yè)上繳利潤、國債收入、規(guī)費收入、罰沒收入和其他收入等幾節(jié)，明確劃分各種收入所屬的財政級次；《支出》一章明確劃分各級財政的支出范圍以及在各級財政支出范圍交叉時如何劃分等基本的規(guī)則；《附則》規(guī)定本法的其他事項，如定義條款、說明條款和生效條款等。

       完善的財政收支劃分法體系還需要有與之配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章如《實施細則》和《實施辦法》以及與之配合的其他相關(guān)法律制度如《預(yù)算法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等。只有這些配套的法律規(guī)范和相關(guān)的法律制度都相應(yīng)具備和逐漸完善，一個完善的財政收支劃分法體系才能真正建立起來，也才能真正在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用。

       五、本次改革前的企業(yè)所得稅分享制度有何缺陷？國務(wù)院改革是否符合世界所得稅發(fā)展的趨勢？

       雖然國務(wù)院的這一改革方案存在這樣多的問題，但不可否認的是，國務(wù)院對于所得稅的改革是符合世界所得稅法的發(fā)展趨勢的。

       1994年的稅制改革將企業(yè)所得稅大體分為中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅并將其收入分別劃歸中央與地方。這種劃分方法本身就是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物和體現(xiàn)，它所強調(diào)的是企業(yè)與政府之間的關(guān)系。這種企業(yè)所得稅的分享制度極易使人們在思想認識上把稅收劃分和投資收益歸屬混淆在一起，造成各級政府誰投資辦企業(yè)誰就應(yīng)該擁有該企業(yè)稅收的偏見，這對選擇正確的企業(yè)所得稅收入劃分模式是一個很大的阻礙。稅收歸屬和產(chǎn)權(quán)歸屬沒有本質(zhì)上的聯(lián)系。稅收是國家依據(jù)法律所明確規(guī)定的稅收要素和征收程序而向國民所取得的財政收入，[6]這些資金政府將用來為社會公眾提供各種公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。稅收的分配，取決于各級政府依據(jù)事權(quán)劃分所做出的財權(quán)劃分規(guī)則。這和企業(yè)收益根本不一樣，企業(yè)收益只能分配給資產(chǎn)所有者和勞動力貢獻者，其他人無權(quán)享用。國有企業(yè)所交納的所得稅與其他稅收沒有本質(zhì)區(qū)別，都是依法履行自己的納稅義務(wù)，具體交給哪一級政府，與企業(yè)的投資者沒有任何關(guān)系。

       但是，現(xiàn)在我們按照行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入，實際上給人們造成了投資收益和企業(yè)所得稅歸屬有連帶關(guān)系的印象，然而真正應(yīng)該引起重視的是，這種認識上的偏差直接影響了政府決策。突出的表現(xiàn)就是各級政府都對所投資企業(yè)采取了種種“關(guān)愛”態(tài)度。而這種“關(guān)愛”往往是以企業(yè)所得稅的關(guān)照為突破口的。因此，思考企業(yè)所得稅收入分享制度改革時，人們會自覺不自覺地把這種改革視為政府間國有企業(yè)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，各級政府會想方設(shè)法把好企業(yè)留下來。

       按照行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入直接削弱了企業(yè)所得稅的嚴肅性。由于企業(yè)所得稅收入按照行政隸屬關(guān)系劃分，該稅的征管和政策執(zhí)行權(quán)隨之歸屬于不同政府層級。這種做法的表層問題是導(dǎo)致企業(yè)所得稅征管成本增加，入庫級次混亂，征管交叉影響企業(yè)正常運轉(zhuǎn)，深層次問題則在于使得各層政府對企業(yè)所得稅產(chǎn)生了直接管理意識，認為自己投資建立的企業(yè)的所得稅自己有權(quán)隨意處置。目前我國各地出現(xiàn)了程度不同的隨意減免稅問題，其中，很多是發(fā)生在企業(yè)所得稅方面。究其原因就在于人們對企業(yè)所得稅的認識有偏差，試圖通過對本地企業(yè)所得稅實行優(yōu)惠政策來配置地方財源、提高企業(yè)的市場競爭力。而這種稅收減免的政策在很大程度上是違反現(xiàn)行法律、法規(guī)的，其合法性是很成問題的，當(dāng)然，這種地方的土政策與WTO的國民待遇原則、透明度原則等也是相違背的。

       企業(yè)所得稅是WTO體制下世界各國普遍開征的稅收，但國際上并沒有我國這種劃分方法。從理論上講，企業(yè)所得稅的性質(zhì)到底是什么很模糊，有學(xué)者認為，中央稅也不算，地方稅也不算，共享稅也不算，誰也說不清算個什么稅。[7]這種與國際上通行做法相左的做法必須具備充足的理由才能具有正當(dāng)性，否則不僅不能拉近我國與世界發(fā)達國家的差距，還有可能在國際競爭中拉大與發(fā)達國家的差距。

       完善分稅制的體制，應(yīng)當(dāng)逐步改變按行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入的做法。嚴格說，這是個財政問題。從企業(yè)所得稅的特性來看，它最適宜作為中央地方共享稅。其優(yōu)點包括：（1）可以充分發(fā)揮企業(yè)所得稅的宏觀調(diào)控作用，增強企業(yè)所得稅的剛性；（2）有利于調(diào)動中央和地方發(fā)展經(jīng)濟、提高企業(yè)效益的兩個積極性；（3）可以促進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，有利于淡化行政隸屬關(guān)系，促進資產(chǎn)合理流動；（4）可以徹底解決稅務(wù)機關(guān)爭管戶、爭稅源的矛盾。[8]

       同樣個人所得稅在世界各國也是作為中央稅或者中央地方共享稅的，而沒有像我國這樣將個人所得稅作為地方稅的做法。

       因此，這一改革雖然不很完善，也存在一些問題，但畢竟邁出了我國企業(yè)所得稅和個人所得稅改革的第一步，從這次改革的精神和指導(dǎo)思想上來看是值得肯定的，也是符合世界所得稅發(fā)展趨勢的。